Dálnice a dál nic

O projektu dálnice D 47 v tuto chvíli existuje jediná pravdivá informace: Nikdo s určitostí neví, kdo ji postaví, na kolik peněz nás to přijde, a dokonce ani kudy přesně povede

EMIL SZIRMAI, EKONOM.IHNED.CZ  13. 2. 2003

Dálnice D 47 je finančně sporná. A nejen to. Ekonomové zejména okolo Evropské investiční banky soudí, že je v blízké době úplně zbytečná - vede sice k Polsku, ale nebude mít v Polsku pokračování. Sedm měsíců od stále právně závazného podepsání smlouvy o výstavbě D 47 mezi Českou republikou a mezinárodním konsorciem Housing ? Construction CZ (H?C) tak má situace všechny prvky dobrého dramatu - záhady a napětí jsou střídavě k pláči i k smíchu.

Nebylo snadné dopracovat se až sem. Úvodní jednání tehdejšího premiéra Zemana s izraelskou firmou Shiran, která projekt vymyslela, se datují od léta roku 2000. Vláda se záměrem výstavby D 47 poprvé oficiálně zabývala už před dvěma lety. Nesmíme pominout ani úsilí nesmírně drahých expertních týmů. Závěr korunuje dílo - přestože smlouva je stoprocentně platná, obě strany ji stále mohou hodit do koše. H?C od ní nemá proč ustoupit. Sankce připadá v úvahu jen u českého státu, zaplatil by H?C smluvní pokutu ve výši 25 milionů eur (780 milionů Kč) a zřejmě i další mastné penále. To by nás nezabilo (a možná posílilo).

ZÁVOD S ČASEM nastal v těchto dnech. Vláda musí o definitivním osudu smlouvy rozhodnout na zasedání 19. března. Tým poslanců ODS pod vedením bývalého ministra dopravy Martina Římana však věří, že předjede káru s ujíždějícím pokladem a dosáhne toho, aby se ke slovu dostal i Parlament. Právě teď totiž navrhuje novelu zákona o pozemních komunikacích, která by mohla umožnit, aby nakonec o D 47 hlasovala Sněmovna. Šance opozice však lze těžko odhadnout. Pokud novela projde, bude ještě chvíli trvat, než dosáhne účinnosti. Je docela možné, že ještě předtím se stát a H?C dohodnou na nějaké úpravě a - teď už definitivním! - podpisu kontraktu.

Vloni přijatý text skrývá hadí vejce, která nejsou dobře stravitelná: Jde o rozložení rizik mezi státem a H?C a pak hlavně o finanční model. Není divu, že se Špidlova vláda tak usilovně pokouší kontrakt vylepšit. A právě vyjednávání o příslušných úpravách v těchto dnech vrcholí. Probíhají údajně velmi tvrdě, ale v duchu fair play. O nervozitě H?C svědčí, že všichní členove konsorcia vydali prohlášení, že zakázka na D 47 je v souladu s českým právním řádem i směrnicemi pro řádný výkon podnikání v zemích svého původu. Neobvyklý krok chce ukázat, že si jako ve světě renomované firmy nemohou ani v Česku dovolit nějaký podtrh.

Ven se z jednání dostane málo. Smlouva mezi státem a soukromou firmou je důvěrná, oficiálně se nanejvýš zveřejní odhad budoucí ceny.

Nelze si představit nešťastnější situaci. Jak máme z odhadu ceny poznat, zda je kontrakt výhodný či nevýhodný pro stát, tedy pro kapsu daňového poplatníka. Když je smlouva důvěrná, my se nic nedozvíme o tom, jaká má protistrana vydání, a nemůžeme její zisk porovnat s konkurencí. Smlouva má navíc platit desítky let. Jak odhadovat rizika při tak nedostatečném přísunu informací a tak dlouhodobém vývoji?

"Když dohody nelze zveřejnit, musí se někdo postavit a říci: Já za to odpovídám, cena bude minimálně taková a maximálně taková, jinak ať mě to stojí hlavu," rozhořčuje se poslanec Jan Mládek (ČSSD).

NÁMĚSTEK VE MLEJNICI. Krkolomný úkol přimět H?C, aby se vzdala pracně dobytých pozic, které závazně stvrdila minulá vláda, dostal na triko náměstek ministra dopravy Jiří Kubínek (KDU-ČSL). Vysoký státní úředník vlastně dostal za úkol, aby stát nedodržel slovo.

Kubínek přišel do resortu teprve loni v létě z komunální sféry. Má proto obrovskou výhodu, z hlediska D 47 je mužem bez minulosti. Nemusí kličkovat: "Od samého začátku bylo jasné, že naše ministerstvo v současném obsazení je kritikem smlouvy. Vytvořily se týmy, které na ní znovu pracují." Nový ministr dopravy Milan Šimonovský (KDU-ČSL) už vládě předložil dva materiály k D 47, kterými se snaží napravit to, co podepsal jeho předchůdce Jaromír Schling.

Neuralgický bod tvoří hlavně rizika státu: Předně, že by nastala situace, která prodlouží či úplně znemožní výstavbu nebo dostavbu D 47.

Tato rizika se netýkají jen nějakých vysoce nepravděpodobných kdyby. Podle zjištění Ekonoma totiž smlouva zatím zajišťuje jen financování a výstavbu první fáze D 47, nikoli však také druhé a třetí fáze, které musí navazovat, aby byl kontrakt splněn. Jinými slovy, zatím není zajištěna dálnice až do Ostravy, ale jen 40 kilometrů před ní.

Další riziko představuje míra zapojení českých firem, tedy zda se naplní předpoklad, že dálnice zaměstná lidi v regionu s kritickou nezaměstnaností.

"Tento odstavec pro mě představuje otazník," říká Kubínek. "Nevím, jak v Evropské unii rozlišit, co jsou domácí a zahraniční firmy. Volný vstup na trh dá asi zapravdu kritikům, kteří s pasáží nesouhlasili už před časem. Tento bod se zřejmě upraví." Dodejme, že text jednoznačně umožňuje, že po vstupu do Unie se do projektu opravdu mohou vesele zapojit třeba firmy ze Slovenska, Polska nebo Pobaltí. To shazuje argument, který jako kolovrátek opakovali politici prosazující D 47, že stavba dálnice dlouhodobě přispěje k řešení hrozivé regionální nezaměstnanosti.

KOUZLO PENĚZ. Většina kritiky dálnice se soustředila na závratnou cenu 125 miliard a pokoušela se ji srovnávat s obdobnými projekty v zahraničí a zejména s případem, kdyby dálnici financovala Evropská investiční banka. Propočty nejsou nikdy špatný nápad, ale v daném případě to s nimi zdaleka nebude tak snadné, jak by se zdálo na první pohled. Důvod je pádný - nevíme, co má cifra společného s částkou peněz, která se za dálnici vydá.

"Předně není jasné, čeho se tato cena týká," uvádí náměstek Kubínek. "Příčinu spekulací zadává už fakt, že je vztažena k 1. září 2001."

Problém je totiž v tom, že česká vláda se rozhodla půjčit si eura a splácet koruny. Jenže splácet máme začít až roku 2009 a v té době už možná žádné koruny nebudou, protože bychom měli být i podle velmi umírněných scénářů členem eurozóny. Bylo tedy úvodní datum zvoleno proto, aby přepočet ceny vycházel ze slabší koruny, která mezitím posilovala (a podle všeho bude posilovat nadále)?

A co se stane, až Česká republika vstoupí do eurozóny? To je další nejasnost, kterou smlouva jednoznačně neřeší.

DALŠÍ ZÁHADA, zda je 125 miliard doopravdy konečná částka za celé období výstavby a provozu dálnice. Alespoň to znění smlouvy, které má Ekonom k dispozici, neříká příliš jasně. Je ovšem pravda, že po Praze kolují stohy papírů vypadajících jako smlouva a těžko určit, který je ten správný. Po dlouhém pátrání jsme se dozvěděli pikantní zprávu, že ten skutečně pravý a originální originál nyní ostatně zřejmě nevlastní ani Ministerstvo dopravy. Studují ho totiž kriminalisté ze speciálního antikorupčního útvaru.

A jedná se vůbec o 125 miliard? Podle písemných materiálů, které má Ekonom k dispozici, H?C předložila už 18. října české straně upravený finanční model, který počítá s celkovou cenou ve výši 113,3 miliardy korun. V něm je cena detailně popsána a stát položky dosud zkoumá. Jenže jak vyplývá z vysvětlení H?C, které nám bylo zasláno prostřednictvím public relations firmy Donath Burson Marsteller, tam, kde se jedná o vyčíslení "limitu celkové hodnoty plateb", smlouva počítá peníze v "reálné hodnotě". Platby stínového mýtného, skutečné peníze z účtu na účet, budou v "nominální hodnotě".

REÁLNÁ HODNOTA se od nominální hodnoty liší asi jako matematický vzorec od bankovky: to první může být záhadné a obtížně spočitatelné a předpověditelné, to druhé ne.

Základní text loni podepsané smlouvy, takzvané Realizační dohody, stanoví, že stát zaplatí během celého koncesního období H?C jako "stínové mýtné" částku, která nepřekročí 125 miliard korun (bez DPH), počítáno v cenách k 1. září 2001. Tato částka představuje "reálnou hodnotu", která pak bude indexována zejména podle spotřebitelské inflace, vývoje cen stavebních prací a vývoje kurzu koruny k euru. V konečném účtování stát zaplatí za 30 let o inflaci více. To je jasné, Kubínkova oblíbená metafora při debatě o D 47 je, že i houska bude za 30 let mít jinou cenu.

Ze splátkového kalendáře, který jsme měli možnost vidět, plyne, že stát dohromady uhradí "nominálně" (doopravdy, na dřevo) 225 miliard korun. Takový je součet plateb, které v něm najdeme.

Co je to za cifru? Je 225 miliard korun skutečná cena, na které se obě strany dohodly a které se přizpůsobuje finanční model tak, aby na konci vyšla? Nebo je to strop, který podle dohody platby nesmí překročit? Nebo je to jen odhad a všechno může být jinak?

PODSTATNÁ je tedy otázka, zda je správné takové čtení finančního modelu H?C, že závratných 225 miliard stát zaplatí, i kdyby se inflace rovnala nule? Pak by doopravdy vznikl megatunel nejméně za 90 miliard. U otázky však skončíme, protože finanční model, zřejmě nejdůležitější příloha Realizační dohody, je supertajný.

Ani by možná supertajný být nemusel. Alespoň podle čerstvé analýzy znalců B.I.R.T. Group a Živnostenské banky, která vznikla na popud českého státu, je značně nesrozumitelný a pro administraci projektu D 47 neúměrně složitý. "Nedává reálný předpoklad pochopení a obsluhy ze strany státu." Ten má ale přitom povinnost se vyjadřovat ke změnám, které by H?C navrhla, do 14 dnů. Jinak se pokládají za schválené!

V rozporu s představou, že částka 125 miliard představuje nepřekročitelný horní limit, jsou však názory odborníků, že pokud by stát nesplnil jednu z podmínek a uvázl někde na sporech s vlastníky pozemků, pak zaplatí neohraničené smluvní pokuty.

V případě sporů bude také hodně záležet na arbitrovi, jehož smlouva označuje jako "nezávislého odborníka".

"Původně jsme chtěli dohodnout s H?C, abychom prozatímního nezávislého odborníka vůbec nevybírali. Projekt totiž nepokračuje," říká Kubínek. Nicméně vybrán byl. A 19. prosince byl zahájen tendr na výběr odborníka definitivního. Je to signál? Ale soutěž se může - jako v jiných případech - zrušit.

PRVNÍ POKUS o spolupráci veřejného a soukromého sektoru, kterým měla dálnice D 47 být, se bohužel odehrává v podmínkách, kdy nám chybí odpovídající právní rámec. Vlastně jsme se pustili do něčeho, co nejde, pokud nezahrneme právní kejkle srovnatelné s pěším přesunem metr nad zemí.

Česko není na PPP, jak se mezinárodně označuje spolupráce veřejného a soukromého sektoru, připraveno, přestože nejde o nový problém a jsou zde příklady řešení ze zahraničí. Když nic jiného, chybí ucelený zákon o koncesích, tedy o osobách, které splňují podmínky pro poskytování některých veřejných služeb a na které by stát mohl delegovat výkon svých povinností v tomto směru. Kupříkladu na Slovensku takový zákon platí už od roku 1995. U nás se o něm stále spíše jen uvažuje, přes vládní usnesení o přípravě takového zákona z prosince 2000.

Smlouva mezi státem a Housing ? Construction CZ nakonec mohla vzniknout jenom díky loňské, účelově přijaté novele zákona o pozemních komunikacích, která umožňuje zapojení soukromého kapitálu do rozvíjení dálniční infrastruktury - v praxi D 47. Užitečných veřejných staveb však existuje celá škála, vodovody počínaje a kanalizací konče, a ty zatím metodou PPP asi budovat nelze.

To není jediná legislativní díra, další je v tom, že při spolupráci veřejného a soukromého sektoru způsobem Postav - Provozuj - Předej nazpět (anglická zkratka BOT) postrádáme právní normy, které by nový postup jasně provázaly se zákonem o veřejných zakázkách. Mají čeští legislativci takovou agendu dnes vůbec na stole?

MEZINÁRODNÍ JASNO v této věci však také není. Ministr Sobotka byl minulý podzim ve washingtonské centrále Světové banky a požádal ji o rešerši pozitivních zkušeností z PPP modelů. Světová banka to studovala, ale žádný papír nevydala. Zjistila totiž, že zkušenosti jsou zatím spíše negativní, a přitom PPP podporuje.

Není pochyb, že běží o fenomén doby. Ve Velké Británii se touto metodou podle aktuálních odhadů buduje 15 až 20 procent veřejných investic - nejen na státní, ale i na komunální úrovni. Chile, Portugalsko, Nizozemsko to používají také. V Irsku na to mají speciální zákon.

Výhody PPP spočívají hlavně v tom, že rizika přebírá soukromý subjekt a stát si kupuje efektivnost. Podle britských studií je soukromý sektor schopen službu vybudovat a provozovat o 15 až 27 procent levněji, než když to staví sám. Do toho se vejde i zisk.

Politická atraktivnost PPP je zřejmá na první pohled. Politik, který přestřihne pásku, získává voliče. Až dojde na splácení, už bude v důchodu.

"Pokud se politikům nechá podobná hračka, bude se jim to líbit," konstatuje poslanec Mládek. "Mít ihned užitek a přenést náklady na příští období, to je strašně prima."

Projekty PPP mají podporu EU a mohou být EU spolufinancovány. Ovšem nikoliv D 47 - tam jsme narazili na kritiku, že dálnice řeší jen problémy Ostravy, nikoliv celého regionu, a zbytečně se odklání od stávající rychlostní komunikace. Polská strana prý chce také řešit dopravu v oblasti odlišně. Vše by se muselo od začátku řešit jinak, ve spolupráci s EU. A je tu ještě jedna věc, kterou Unie rezolutně odmítá - nehodlá financovat projekty, které byly zadány bez výběrového řízení.

NÁMĚSTEK KUBÍNEK je přesvědčen, že materiál, který Ministerstvo dopravy vládě předloží, už bude obsahovat rozklíčovanou cenu. Je si vědom toho, že projekt byl chybně nastaven: Stát jako investor si přece musí na začátku spočítat, kolik chce do stavby investovat. Porovnává, na kolik by ho přišly různé varianty, kdyby například investoval ze svých prostředků, a jaká metoda bude jeho kapse nejbližší. Pokud se rozhodne pro metodu BOT, musí vytvořit finanční model, ujasnit si, kolik to bude stát, a na tomto základě jednat s firmami. Pak si vybere firmu, která je jeho představám nejbližší.

Příprava projektu probíhala naopak. Hlavním strůjcem myšlenek i textu dohody byla zřejmě od počátku společnost H?C, jmenovitě její strategický mozek Amir Ronen, muž s elitním ekonomickým vzděláním.

Projekt se připravoval také příliš rychle. Není tajemstvím, že na celou dálnici ani neexistuje územní dokumentace. Obrovské problémy teď vznikají se získáváním některých pozemků. Jenže když stát nebude schopen předat území, kudy má vést dálnice, bude zatížen neohraničenými smluvními pokutami. Pokud tedy pozemky nezískáme během několika měsíců, výrazně to ovlivní cenu projektu.

Dohání se i spousta dalších věcí. Nedávno konečně Ministerstvo dopravy zorganizovalo velkorysé školení pro své pracovníky, aby měli vůbec představu, co to PPP a BOT je. Prováděly je zahraniční matky našich stavebních firem.

PRINCIP ZÁKONA o pozemních komunikacích je v dnešním znění poměrně jednoduchý. Stát může smluvně delegovat výstavbu, provoz a údržbu dálnice na soukromou osobu, tedy koncesionáře, a té po čase investici uhradí Státní fond dopravní infrastruktury (SFDI). Zákon zakotvuje "stínové" či "šedé" mýto: Koncesionář nevybírá "pravé" mýto, tedy neinkasuje peníze přímo od uživatelů dálnice, ale z veřejných prostředků SFDI. Fakticky se tedy jedná o rozpočtové zdroje.

"Jde jenom o způsob, jak tyto platby o několik let oddálit," tvrdí Martin Říman.

Věc má z hlediska veřejných rozpočtů pozoruhodný háček. Týká se dělby moci mezi exekutivou a poslanci. Výstavbu dálnic koncesním způsobem zatím mají podle uvedeného zákona pod palcem vláda s ministerstvy dopravy a financí, a to bez ohledu na výši budoucích závazků SFDI. Z rozhodování je tak zcela vyšachována Poslanecká sněmovna, přestože se jedná o peníze daňových poplatníků.

Pokud by však dálnici financoval stát jakýmkoli jiným způsobem, Sněmovna by samozřejmě musela projekt projednat. Je přitom lhostejné, zda by prostředky proudily přímo ze SFDI, ze státem garantovaných úvěrů nebo státních dluhopisů. Je naprostá záhada, proč by se rozpočtovým pravidlům měly vymykat zrovna projekty se "stínovým" mýtem pro koncesionáře.

NOVÁ NOVELA zákona o pozemních komunikacích, která teď v únoru půjde ve Sněmovně do prvního čtení, chce napravit právě tento rozpor. "Novela je opět jednoúčelová a jednorozměrná - reaguje na problémy spojené s D 47," netají záměry Říman, který také návrh vypracoval. "Jeho podstatou je, že pokud chce vláda takovou koncesní smlouvu uzavřít, musí ji předložit ke schválení Parlamentu. Jedná se přece o skryté zadlužení státu."

Novela Parlamentem třeba projde, ale v nejpříznivějším případě až v dubnu. Vtip je v tom, že potom se v bitvě o dálnici bude hrát o dny a možná hodiny. Na už jednou podepsanou smlouvu se přirozeně novela nemůže vztahovat. Předpokládejme, že se český stát a Housing ? Construction CZ nakonec nějak dohodnou a vláda konečné smlouvě 19. března skutečně přikývne. Kdy přesně by se obě strany definitivně zvěčnily pod kontrakt, to je ale další kapitola. Podle Martina Římana se proces může protáhnout i do dubna nebo května, kdy by již - alespoň podle jeho zbožného přání - novela mohla vstoupit do života. Retroaktivita by padla pod stůl, v Parlamentu by vypuklo rodeo a D 47 by rozdělila politické spektrum i některé strany zrovna tak jako volba prezidenta.

To tvoří jednou věc. Problém je ale hlavně odborný, protože dokud neexistuje zasvěcená věcná analýza, tak se dá s politiky dobře manipulovat.

Nejlépe na Ministerstvu financí by proto mělo vzniknout odborné oddělení, které by se spolehlivě orientovalo v různých sofistikovaných systémech financování a smluvních vztahů, které při metodách PPP vznikají. Muselo by být meziresortně založeno a každopádně by mělo dostat příležitost si zatrénovat i na menších projektech, než jsou dálnice. O velkých penězích prostě nemohou rozhodovat amatéři.

Problém kolem haly je mi podezřelý

VLÁDNÍ ZMOCNĚNEC PRO HALU SAZKA KAREL HRDÝ ŘEKL PRÁVU:

* Nově budovaná Hala Sazka je středem pozornosti...

Celý problém kolem sportovní haly ve Vysočanech, který jsem převzal jako vládní zmocněnec, začíná pro mě být podezřelý tím, že celou dobu, co jsem na ministerstvu ve funkci náměstka, to znamená od poloviny srpna loňského roku, se žádný problém nevyskytl. Je s podivem, že ve chvíli, kdy došlo ke změně vládního zmocněnce, to znamená k 1. únoru, což bylo v sobotu, tak v pondělí propukla kauza mezi Sazkou a Quonexem a současně následovala žádost Sazky o státní garance. Je mi podezřelé, proč to bylo právě teď, protože neformální cestou jsem se dozvěděl, že o problému se ví delší dobu.

* Proč podle vás vláda odmítla poskytnout Sazce státní garanci?

Je řada faktorů, proč k tomu došlo. Já jsem velice dobře vycítil, že k tomu dojde. Když jsem předkládal materiál do vlády, tak byl v podstatě bez záruk. Záruky byly na bázi prohlášení, že Sazka dosáhne určitého výnosu, z kterého bude sanovat úvěr, o který žádá konsorcium bank. Jiná záruka tam není. Při neúspěš nosti tohoto podnikatelského záměru, to znamená při selhání loterie, která by měla napomoci saturovat úvěr, by bylo riziko přeneseno na stát. Okamžitě jsem pochopil, že vláda nemůže tuto záruku přijmout.

* Vždyť jste ale navrhovali, aby Sazka ručila akciemi v hodnotě 150 procent navrhované garance?

Po poradě s paní ministryní Buzkovou jsme navrhovali variantu, která zmírňovala rizika státu, a navrhovali jsme zpětné jištění majetkem Sazky v hodnotě 150 procent, což je obvyklé u poskytování úvěrů. Totéž tedy mohlo udělat konsorcium bank. Ale konsorcium bank to nechtělo udělat údajně proto, že nebyla splněna jedna podmínka, a to vlastnictví pozemků. Ani tento návrh však ve vládě neprošel.

* Jak se na věc díváte vy osobně?

Jsem bohužel ve dvojaké pozici. Považuji za iluzorní si představit, že by vláda mohla nést rizika mistrovství světa. To je vlastně komerční podnik někoho jiného. Na druhé straně jsem v roli, ze které mi vyplývá povinnost napomáhat sportovnímu dění v České republice. A bezesporu mistrovství světa v hokeji takovou akcí je. Takže jsem musel udělat vše pro to, aby vláda na návrh garancí přistoupila. Já jsem věřil, že projekt je natolik poctivý, že společným ručením by byli motivováni akcionáři i management Sazky k tomu, aby opravdu bylo dosaženo minimálního rizika.

* Jaký bude další vývoj?

Pan René Fasel (prezident IIHF - pozn. red.) řekl, že by mistrovství mohlo být v Pardubicích, že ho České republice nevezmou. Samozřejmě hokejový svaz se chová v tuto chvíli jako komerční jednotka a nechce na mistrovství světa v hokeji prodělat. Takže jaký bude další vývoj, to je velká otázka.

* Pardubice jsou tedy nepřijatelné?

Při vší úctě k Pardubicím je jejich nabídka daleko menší, než jakou poskytuje Praha. A v tom je celý zakopaný pes uspořádání mistrovství. Navíc i chápu obavy hokejového svazu, protože minulé mistrovství světa ve Švédsku dopadlo komerčně neúspěšně právě proto, že bylo mimo hlavní město. Myslím si, že investor, to je Sazka, by se měl dostat k úvěru, který vyjednává. To je první krok. A měl by poskytnout takové záruky, aby mu jej banka poskytla bez státní účasti.

* V čem spočívá úloha vládního zmocněnce?

Veřejnost si myslí, že jako zmocněnec bouchnu do stolu a udělám rozhodnutí dalekosáhlého významu. Například že poskytnu státní garance nebo rozhodnu o pořádání mistrovství světa. To není vůbec v mé kompetenci. Úloha zmocněnce je postavena na tom, abych informoval vládu o průběhu a situaci kolem haly. A za druhé mám odstraňovat překážky administrativního charakteru v oblasti veřejné správy.

Vlastimil Rádl