Originál nejnovější verse textu včetně poznámek v dokumentech na stránce MVČR

Analýza platné české právní úpravy související s efektivním postupem proti korupci

V oblasti českého práva rozlišujme korupci ve sféře soukromoprávní a v oblasti veřejného práva. V rámci první skupiny jde zejména o zneužívání pozic v soukromé sféře k nelegálnímu obohacení. Osoba, která by měla jednat v zájmu jiné osoby, kterou je obvykle placena a s níž má právní vztah33, jedná místo toho ve svém vlastním zájmu nebo v zájmu třetí osoby a přijme za to jakýkoli prospěch. Tato skupina případů je řešena převážně obchodním zákoníkem v rámci ustanovení proti nekalé soutěži, a opatření proti ní mohou být také součástí pracovních smluv, případně jiných soukromoprávních institutů (smlouva o kontrolní činnosti, inominátní kontrakty dle obchodního, resp. občanského zákoníku). Některé zvlášť závažné formy korupce v soukromém sektoru mohou být postiženy také trestním právem.

Druhá skupina společenských vztahů, při nichž může být realizováno korupční jednání, se týká oblasti veřejné správy34.

V dalším výkladu provedeme analýzu stávající české právní úpravy s přihlédnutím k možnostem a mantinelům efektivního postupu proti korupci jak v soukromé, tak především ve veřejné sféře.

4.1. Ústavněprávní základy a meze efektivního postupu proti korupci

Omezení trestněprávního či jiného ofenzívního postupu proti korupci (stejně jako proti jiným formám či symptomům organizovaného zločinu) vyplývají především z předpisů ústavního práva35.

4.1.1. Ústavní omezení státních aktivit

Stát a jeho instituce mohou svými aktivitami efektivně působit proti korupčnímu jednání. Musí však přitom mít na zřeteli, že nesmějí svým působením porušit základní ústavní práva občanů, ani překročit svá oprávnění.

Ústava ČR, ústavní zákon č. 1/ 1993 Sb., prohlašuje ve svém čl. 1 Českou republiku za svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Čl. 2 konstatuje, že lid je zdrojem veškeré státní moci a zdůrazňuje, že státní moc musí sloužit všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. To tedy znamená, že nelze zavádět jakákoli opatření v boji proti korupci (a jiné nebezpečné kriminalitě) , která by neměla oporu v zákoně, a že každý akt státní moci, ať už má jakoukoli povahu, musí pocházet ze zákonného zmocnění a pohybovat se v mezích zákona.

Listina základních lidských práv a svobod jakožto součást ústavního pořádku ČR, vyhlášená usnesením předsednictva Poslanecké sněmovny ČR pod č. 2/1993 Sb., k tomu navíc dodává, že státní moc lze vykonávat jen při zachování základních práv a svobod. Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem.

Jelikož ke všem legislativním krokům je třeba podpora veřejnosti a jejích zvolených zástupců, o opatřeních v boji proti korupci je třeba iniciovat širokou debatu za účasti jak odborné, tak laické veřejnosti. Tato debata by napříště měla ve výrazné míře probíhat také na jednotlivých typech škol, aby se zejména u nastupujících generací vytvořila citlivost pro vnímání korupce jako negativního fenoménu.

Každý občan může dle ústavního čl. 2 odst. 4 činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Tatáž ustanovení obsahuje také Listina základních lidských práv a svobod. Nelze tedy nikoho právně postihnout za jednání, které výslovně není právním pořádkem deklarováno za protiprávní.

Dle čl. 9 odst. 2 Ústavy je změna podstatných náležitostí demokratického právního státu nepřípustná. Příliš dramatický zásah do nezadatelných základních lidských práv tedy podle našeho právního řádu není teoreticky možný ani změnou Ústavy.

Z čl. 1 Listiny základních lidských práv a svobod vyplývá, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Není tedy možné, aby se občan svých základních lidských práv vzdal, a to třeba i dobrovolně, v rámci smluvního vztahu36.

4.1.2. Ústavní omezení zásahů do soukromí

Dle čl. 8 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat, kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných37.

Dle čl. 7 Listiny zaručuje nedotknutelnost osoby a jejího soukromí a garantuje, že může být omezena jen v případech stanovených zákonem.

Podle čl. 10 Listiny má každý právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno. Každý má právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života. Každý má dle čl. 17 Listiny právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě.

K základním instrumentům ochrany občana před neoprávněným zasahováním do jeho soukromí a používáním informací o něm různým způsobem shromážděných patří institut mlčenlivosti38. Ten zaručuje, že jednotlivé státní instituce si mezi sebou nemohou bez zákonného svolení a bez splnění zákonných procedur vyměňovat informace o občanech. Aby si vzájemně mezi sebou státní instituce mohly předávat informace o jednotlivých občanech a podrobovat je následné analýze, musejí k tomu být výslovně zmocněny zákonem. Tuto skutečnost je třeba také vzít jako základní východisko při přípravě státního informačního systému.

Čl. 12 odst. 2 stanoví zákonnou formu domovní prohlídky, čl. 13 určuje neporušitelnost listovního tajemství a tajemství zpráv předávaných telefonem, telegrafem nebo jiným podobným zařízením, s výjimkou případů a způsobem, které stanoví zákon (např. trestní řád nebo zákon o Policii).

4.1.3. Ústavní garance práva na informace

S diskusí o ofenzívních metodách postupu proti korupci souvisí také ustanovení čl. 10 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách, podle kterého má každý právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje mimo jiné svobodu přijímat a rozšiřovat informace bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, nebo veřejné bezpečnosti a k zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. Čl. 17 Listiny stanoví, že svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení má stanovit zákon. Zákon o informacích ve smyslu ustanovení Listiny dosud nebyl přijat. Maximální transparence v informování veřejnosti je jednou z nejdůležitějších metod potírání korupce i ”korupčního klimatu”39. Řadu neodhalených případů korupce by bylo možné úspěšně zadokumentovat, pokud by existoval efektivní přístup veřejnosti k informacím o nakládání s veřejnými prostředky. V zákoně o informacích musí být jasně stanoven okruh neveřejných informací (jako jsou např. informace tvořící státní tajemství, informace obsahující citlivé osobní údaje). K nim by mělo mít v zájmu zajištění alespoň určité průhlednosti přístup pověřené státní zastupitelství, případně jiný orgán (např. veřejný ochránce lidských práv, bude - li ustaven), který bude dbát nad ochranou zákonnosti (lidských práv). Ostatní informace by měly být veřejnosti přístupné, s tím, že bude zajištěn režim důsledné ochrany osobních dat a utajovaných skutečností40.

4.1.4. Ústavní vymezení postavení představitelů zákonodárné moci, včetně překážek jejich trestněprávního postihu

Dle čl. 15 Ústavy patří zákonodárná moc v ČR Parlamentu, tvořenému Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Ústava v čl. 22 stanovuje inkompatibilitu výkonu funkce poslance nebo senátora s výkonem úřadu prezidenta, funkce soudce a dalších funkcí, které stanoví zákon41. Dle čl. 23 Ústavy slib poslance a senátora zní - ”Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony. Slibuji na svou čest, že svůj mandát budu vykonávat v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí”. Tento slib zavazuje poslance a senátory, že se mimo jiné nebudou dopouštět zneužívání své funkce v osobní prospěch.

Postih poslanců i senátorů za jejich trestné jednání je však po dobu výkonu funkce (a za určitých okolností i poté) omezen tím, že jsou chráněni imunitou. Ta je zakotvena v čl. 27 Ústavy42.

Současná právní úprava imunity poslanců a senátorů a zejména praktické zkušenosti s její aplikací vyvolávají nutnost iniciovat diskusi o této problematice. V žádném případě není vhodné, aby poslanecká imunita umožňovala poslancům trestnou činnost. Využívat postu poslance např. ke korupci by napříště mělo být nejen neetické, ale i trestné, a to bez ohledu na stanovisko komory.43 Zcela nevhodné pak je, aby poslancovu nepostižitelnost zaručil nesouhlas komory navždy. V podstatě všechny zahraniční právní úpravy institutu imunity jsou výrazně užší a omezují se buď jen na nepostižitelnost poslance za jeho projevy ve sněmovně (ta je u nás zakotvena čl. 28 Ústavy) nebo sice stanovují nestíhatelnost nevydaného poslance, ale nikoli navždy, jak je tomu dosud v ČR. Také v závěrech dotazníkového šetření OSN prezentovaného na konferenci ministrů spravedlnosti zemí EU v roce 1994 se konstatovalo, že ”otázka politické korupce je nezbytně spjata s větším problémem imunity členů parlamentu, soudců a veřejných činitelů. Nicméně platí, aniž je třeba se o tom zmiňovat, že pravý účel imunity je překroucen, kdykoliv imunita je užívána nikoliv proto, aby chránila nezávislost institucí a jejich členů, ale kdy je jednoduše zneužívána za tím účelem, aby napomáhala uniknout trestní odpovědnosti za skutečně nezákonné chování”.

Čl. 30 Ústavy umožňuje Poslanecké sněmovně zřízení vyšetřovací komise pro vyšetření věci veřejného zájmu, navrhne-li to nejméně pětina poslanců. Těchto vyšetřovacích komisí lze podpůrně využít při projednávání některých spektakulárních případů korupce, a to zejména u představitelů exekutivy nebo justice.

4.1.5. Ústavní postavení představitelů veřejné správy

Slib člena vlády dle čl. 69 Ústavy zní: ”Slibuji věrnost České republice, a slibuji, že budu zachovávat její zákony a uvádět je v život. Slibuji na svou čest, že budu zastávat svůj úřad svědomitě a nezneužiji svého postavení”. Znění slibu deklaruje, že členové vlády jsou zavázáni neakceptovat korupční způsob chování.

Dle čl. 79 Ústavy má zvláštní zákon stanovit poměry zaměstnanců v ministerstvech a ústředních státních orgánech. Zákon o státní službě, ani analogický zákon o pracovněprávních vztazích zaměstnanců vyšších územně samosprávných celků, dosud nebyly přijaty.

Do těchto předpisů o veřejné službě budou zakotveny pozitivní vymezení povinností a práv zaměstnanců veřejného sektoru i s ústavou předpokládanými omezeními, aby tito pracovníci měli jednak jasně stanoveny mantinely pro výkon své práce, a jednak aby byli motivováni pro co nejlepší výkon. Velmi účinným řešením se zde jeví některé typy sociálních výhod, jistota kariérního růstu a jistý typ zaměstnanecké stability. V řadě případů by mohla přicházet v úvahu přesně zákonem upravená možnost samofinancování institucí podílem z jimi vydobytého fiskálního příjmu státu, nicméně tuto možnost je třeba nejprve velmi důkladně prozkoumat, neboť s jejím uplatněním jsou i některé velmi negativní zkušenosti. Naopak zcela striktně je třeba trvat na vysokých morálních i profesních nárocích na přijímané uchazeče.

Dle čl. 26 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Zákon však může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Čl. 44 Listiny umožňuje soudcům a státním zástupcům a zaměstnancům státní správy a územní samosprávy v zákonem stanovených funkcích omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost, stejně jako právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich. K dalším zákonným podmínkám výkonu povolání například ve státní správě a v dalších vyjmenovaných oblastech by mohla nově patřit povinnost při nástupu do zaměstnání oznámit své úplné majetkové poměry, příp. podat informaci o svých podnikatelských aktivitách, a tyto podnikatelské aktivity přerušit, případně svůj majetek dočasně převést do správy jiné osoby, pokud příslušný vedoucí pracovník neudělí zaměstnanci výjimku. Uvážit je možné také to, zda by povinnost oznámit svoje podnikatelské a majetkové poměry neměly mít též tzv. ”osoby blízké” některých vybraných veřejně činných osob. částečně již taková úprava platí nyní44. Nalezení optimální podoby občanské státní služby a případně dalších forem veřejné služby je však záležitostí Ministerstva práce a sociálních věcí jakožto gestora přípravy příslušných právních norem..

4.1.6. Ústavní vymezení působnosti státních orgánů podílejících se na boji s korupcí

Dle ústavního čl. 80 zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení státní zastupitelství. Další úkoly vykonává, stanoví -li tak zvláštní zákon. Je třeba provést analýzu postavení státního zastupitelství a zvážit výrazné rozšíření jeho působnosti. Zejména je nutné provést analýzu k možnostem a účelnosti znovuobnovení institutu dozoru nad zákonností v některých vymezených případech. V tomto ohledu by bylo vhodné, aby státní zastupitelství mělo zákonem stanovenu pravomoc vstupovat do správních a občanskoprávních řízení taxativně vyjmenovaných v zákoně a navrhovat zrušení nezákonných nebo neodůvodněných rozhodnutí. Státní zastupitelství by mohlo získat právo podávat návrhy ve správním soudnictví, jakož i v řízení před Ústavním soudem. V zákoně o ochraně veřejného zájmu jakožto novém komplexním předpisu, který by chránil instituce veřejné moci před nežádoucími jevy, tj. na prvním místě před korupcí, by měl být určen orgán, který by dohlížel na plnění tohoto předpisu. Státní zastupitelství by zde vedle nezávislého orgánu ochrany lidských práv (budoucího ombudsmana), parlamentních orgánů a justice mohlo plnit jednu z hlavních úloh. Přitom je ovšem třeba přihlížet k personálním možnostem státních zastupitelství a k ekonomickým možnostem státu45. Státní zastupitelství by bylo napříště vhodné konstituovat jako samostatný a nezávislý ústavní orgán moci výkonné a jeho vazby na ministerstvo spravedlnosti by se v krajním případě omezovaly na zajišťování rozpočtových prostředků na financování jeho činnosti. Uvedenou činnost státního zastupitelství vhodně doplní též institut veřejného ochránce lidských práv, jehož legislativní podoba se připravuje na leden 1999. Současné postavení státního zastupitelství v netrestní oblasti, kromě toho, že je značně obsahově omezeno, trpí také tím, že mu ani neodpovídají dostatečné právní realizační prostředky (§ 14 až § 16 zák. č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství).

Soudní moc vykonávají podle Ústavy jménem republiky nezávislé soudy. Jednání před soudem je, až na výjimky, veřejné. Účelné je využít i medializace jednotlivých případů prostřednictvím veřejnosti soudního procesu, např. za účelem preventivního působení proti stejným formám korupční trestné činnosti, jaké jsou ad hoc projednávány.

Dle čl. 83 je soudním orgánem ochrany ústavnosti Ústavní soud. Jeho judikaturu, ale i judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, zejména stran ústavnosti různých metod boje s korupcí, je třeba také pečlivě sledovat a vyhodnocovat. Totéž platí i o judikatuře obecných soudů. Soudci by se také měli zúčastňovat odborných diskusích o možnostech zefektivnění protikorupčních postupů.

Dle čl. 97 Nejvyšší kontrolní úřad vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Ústavní zakotvení působnosti NKÚ, ale zejména jeho faktické postavení v rámci naší právní a politické kultury, způsobuje v praxi problémy. V tomto ohledu je vážným problémem například nemožnost kontroly NKÚ v některých soukromých subjektech se státní účastí, v politických stranách nebo v ČNB. K případné úpravě působnosti NKÚ je však nezbytně nutné iniciovat změnu Ústavy. Zcela nezbytné však je, a změnu Ústavy to ani nevyžaduje, aby státní orgány přijímaly kontrolní závěry NKÚ s naprostou vážností a do 60 dnů od jejich zveřejnění seznamovaly veřejnost s konkrétními přijatými rozhodnutími.

Dle čl. 98 je Česká národní banka ústřední bankou státu. Hlavním cílem její činnosti je péče o stabilitu měny. Do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona. Česká národní banka má přitom ze zákona velmi výrazné kontrolní i donucovací pravomoci vůči jednotlivým subjektům bankovního trhu.

4.2. Obchodní (občanské) právo

4.2.1. Úprava v obchodním zákoníku

Podstatná část zákonné úpravy opatření proti korupci v rámci soukromého sektoru je obsažena v zákoně č. 513/ 1991 Sb., obchodním zákoníku. Ten definuje nekalou soutěž a právní postup proti ní. Nekalou soutěží se dle zákona rozumí jednání v rozporu s dobrými mravy soutěže, které je způsobilé přivodit újmu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům. Zákon výslovně prohlašuje nekalou soutěž za zakázanou. K formám nekalé soutěže patří také podplácení46. Jinou formou nekalosoutěžního jednání, která má též korupční povahu, může být porušování obchodního tajemství47 dle § 51 obchodního zákoníku. Ustanovení obchodního zákoníku o korupčním jednání v soukromoprávní sféře se nepoužijí, pokud jde o účinky takového jednání v zahraničí, ledaže by z mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána, a které byly zveřejněny ve Sbírce zákonů, vyplývalo něco jiného. Přestože se připravuje schválení mezinárodní smlouvy o potírání korupce v mezinárodním obchodním styku Parlamentem ČR, bylo by vhodné doplnit též obchodní zákoník o postih korupčního nekalosoutěžního jednání s účinky v zahraničí.

Obchodní zákoník stanoví, čeho a jakými mechanismy se lze soudně za nekalou soutěž domáhat48. U podplácení ani u porušování obchodního tajemství není podle obchodního zákoníku možné, aby požadavek zdržet se nekalosoutěžního jednání a odstranění závadného stavu uplatnila u soudu osoba oprávněná hájit zájmy soutěžitelů nebo spotřebitelů. Subjekty jako jsou zájmové organizace podnikatelů nebo spotřebitelů by proto měly získat aktivní legitimaci i k žalobě v oblasti korupce v soukromé sféře. Obecně totiž platí, že značnou část agendy protikorupčního boje mohou v rámci samočisticích mechanismů vykonat i takovéto subjekty soukromého práva. Organizace jako Transparency International apod. mají mezinárodní kredit a v rámci našich procesních postupů je proto účelné jim poskytnout širší rámec působnosti.

V obchodněprávních vztazích platí, že je neplatný každý právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům (§ 39 občanského zákoníku) a že výkon práva, který je v rozporu se zásadami poctivého obchodního styku, nepožívá právní ochrany (§ 265 obchodního zákoníku). Právní akty učiněné v souvislosti s korupčním jednáním tedy postrádají právní validitu. Často se však stává, že žádná ze stran nemá zájem platnost takovéhoto aktu napadnout. V úvahu proto u přesně vymezených společenských vztahů, na jejichž čistotě má společnost zvlášť velký zájem, přichází již zmíněné rozšíření působnosti státního zastupitelství o možnost podávat návrh na zahájení soudního řízení v takovýchto věcech.

Obchodní zákoník dále upravuje smlouvu, kterou lze použít také za účelem zjišťování řádného hospodaření managementu, tj. mimo jiné i za účelem odhalování korupčního jednání v soukromém sektoru ze strany vlastníků. Je jí smlouva o kontrolní činnosti dle §§ 591 - 600 obchodního zákoníku49. Nezávislá agentura pracující pro stát, která by se jako subjekt soukromého práva na zakázku a dle zveřejněné smlouvy o kontrolní činnosti zabývala výkonem kontrolní činnosti v podnicích se státní účastí, by mohla být vhodným komplementem případného rozšíření kontrolní působnosti NKÚ a jiných státních institucí. Možnost jejího využití by mohla být zakotvena v připravovaném zákoně o majetku státu.

4.2.2. Zákon o zadávání veřejných zakázek

Významným nástrojem boje proti korupci je zákon č. 199/1994 Sb.50, o zadávání veřejných zakázek, který stanovuje kontrolní mechanismy provádění veřejných obchodních soutěží se státním majetkem. Z analýz dosavadní praxe při používání tohoto předpisu vyplývá, že je třeba zpřesnit omezení vícenásobné účasti jednoho subjektu v soutěži51 a pravidla předkvalifikačního řízení52, uvážit, zda je vhodné, aby se zadavatel nakonec mohl rozhodnout v rozporu s výsledky soutěže53, a aby mohl překročit při uzavírání smlouvy původně nabídnutou cenu54.

Zákon zakotvuje řadu protikorupčních opatření (povinnost zveřejnění soutěže v obchodním věstníku, zákaz uveřejnění podmínek soutěže jiným způsobem, stanovení způsobu podávání nabídek, zakotvení možnosti oddělení cenové části nabídky od ostatních částí a její otevření až po vyhodnocení dalších částí nabídky, zajištění relativní objektivnosti při přijímání nabídek, objektivní složení komisí, povinnost při zadání veřejné zakázky vyplnit evidenční list a zaslat jej orgánu dohledu a rovněž povinnost zveřejnit v Obchodním věstníku uchazeče, se kterým byla smlouva uzavřena). Problémem však je, jaký postih může následovat po porušení těchto ustanovení ze strany zadavatele. Nejde přitom ani tak o výši případných pokut, které uděluje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže dle § 62 zákona (max. 0,5 % z ceny zakázky u závažného či opětovného porušení zákona, což je zjevně značně málo), ale především o aplikaci ustanovení § 70 zákona o zadávání veřejných zakázek, který stanoví, že smlouva uzavřená v rozporu s tímto zákonem je neplatná. Problém totiž je, že neexistuje státní orgán, který by byl aktivně legitimován takovou žalobu o určení neplatnosti smlouvy podat. Případné podání žaloby se tedy ponechává jen na vůli smluvních stran, které logicky na narušení právní validity takovéto smlouvy příliš zájmu nemají. To je z hlediska ochrany veřejného zájmu značně nepraktické. V oblasti veřejných zakázek je přitom velmi důležité zajistit bezproblémovou nápravu zjevných nesprávností. Státnímu zastupitelství by proto mělo příslušet oprávnění na základě podnětu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže podávat v zastoupení státu žaloby, na jejichž základě by bylo možné soudně určit případnou neplatnost smlouvy uzavřené v rozporu se zákonem o zadávání veřejných zakázek.

Z Úmluvy o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích vyplynul pro ČR závazek vyloučit z účasti na zadávání veřejných zakázek osoby, které se dopustily korupčního jednání. Úpravou zákona o veřejných zakázkách by osoba, která se dopustila korupce (tj. v zákoně přesně vymezených trestných činů), nebo která se v minulosti dopustila protiprávního jednání v souvislosti s veřejnými zakázkami, měla být z účasti na veřejných zakázkách buď navždy nebo na velmi dlouhou dobu vyloučena. Při zachování neexistence trestněprávní odpovědnosti právnických osob by tak měly být právnické osoby z veřejných soutěží vylučovány také v závislosti na dřívějším potrestání jejich statutárních orgánů. Také potrestání za správní delikty, jichž se osoby dopustí při veřejných soutěžích, by mělo být napříště překážkou jejich účasti na veřejné soutěži. V té souvislosti se jako vhodné jeví zavedení centrálního registru správního trestání nebo alespoň některých správních trestů, aby bylo technicky možné z veřejných soutěží zajistit vyloučení subjektů dopouštějících se protiprávního jednání.

V současné době každý státní orgán v ČR, který je samostatnou účetní jednotkou, má pracovníky, kteří pro něj organizují nákup materiálu a základních prostředků potřebných pro jeho činnost, jakož i organizují veřejné soutěže na dodávky související s jeho provozem. Problém korupce při veřejných zakázkách by napříště bylo možné řešit zřízením úřadu centrálního nákupu, který by zajišťoval dodávky pro všechny státní orgány a organizace, včetně zajišťování rozsáhlých investičních akcí, zajišťování jednotného státního dozoru na všech státních stavbách atd.55 Výhodou takového systému obecně je, že výrobce dodává s množstevní slevou v rámci své dopravní kapacity dodávky pro všechny státní orgány a organizace produkci podle sjednaného harmonogramu. Všichni pracovníci úřadu postupují při realizaci veřejných zakázek v duchu naprosto stejné politiky stanovené státem. Pokud se pracuje ve velkém rozsahu, klesá individuální stimulace lidí k nekalému jednání a lobbystické tlaky již nejsou tak účinné, neboť menší počet rozhodujících lidí pracujících v rámci jedné centrálně metodicky řízené instituci vybavené jednotným informačním systémem je snáze kontrolovatelný.

4.3. Pracovní právo

4.3.1. Úprava v zákoníku práce

Významným nástrojem k potírání korupce, jak v soukromé sféře, tak ve veřejné, může být také zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, a další předpisy pracovního, nebo státněslužebního práva. Dle zákoníku práce (§ 7) nikdo nesmí výkonu práv a povinností vyplývajících z pracovně právních vztahů zneužívat na újmu jiného účastníka pracovněprávního vztahu56. Zákoník práce přitom stanovuje podmínky, za nichž lze ukončit ze strany zaměstnavatele pracovní poměr57.

Zákoník práce (§ 73) stanoví, že zaměstnanci jsou povinni pracovat svědomitě a řádně, dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jimi vykonávané a řádně hospodařit s prostředky svěřenými jim zaměstnavatelem a střežit a ochraňovat majetek zaměstnavatele a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy zaměstnavatele. Zaměstnanci zákonem vyjmenovaných státních institucí jsou dále dle zákoníku práce povinni jednat a rozhodovat nestranně a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování, zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu zaměstnání a které je v zájmu zaměstnavatele nelze sdělovat jiným osobám, pokud nebyli zbaveni mlčenlivosti. V souvislosti s výkonem zaměstnání nesmějí již dnes tito vyjmenovaní pracovníci přijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou těch, které poskytuje zaměstnavatel. Tito pracovníci jsou též povinni zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného. Uvedení zaměstnanci také nesmějí být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost, což neplatí, pokud do takového orgánu byli vysláni zaměstnavatelem. V tomto případě za svoji činnost v příslušné právnické osobě nesmějí pobírat odměnu od příslušné právnické osoby. Vlastní podnikatelskou činnost mohou zaměstnanci vykonávat jen s předchozím písemným souhlasem zaměstnavatele58. Sankce za porušení těchto ustanovení jsou však možné toliko v režimu předpisů pracovního práva.Obdobná úprava, místy s odchylkami, je stanovena v dalších, speciálních předpisech pracovního páva, které upravují služební poměr policistů, vojáků, celníků, atd. Nedodržení platných příkazů pracovněprávních předpisů musí být v rámci vnitřní kontroly přísně postihováno59.

4.3.2. Příprava nové právní úpravy občanské státní služby

V připravované nové úpravě občanské státní služby bude třeba se zabývat rovněž možnostmi sankcí za porušení zákonem stanovených povinností státního zaměstnance. Mezi těmito povinnostmi bude třeba zohlednit i povinnosti týkající se omezení podnikatelské a jiné výdělečné činnosti státních zaměstnanců, než je výkon státní služby. V úvahu přichází rovněž konkurenční ustanovení, podle kterého by po skončení státní služby vedoucího státního zaměstnance, mělo platit omezení podnikatelské činnosti po stanovenou dobu, spojené se správní sankcí pro případ jejího porušení. V úpravě občanské státní služby bude rovněž potřebné věnovat pozornost ústřednímu řízení této služby, které by mohlo být situováno v Úřadu vlády jako jeho organizační složka. Tomuto centru by mělo zejména příslušet zajišťovat jednotnou organizaci státní služby podle schválené systemizace.

4.3.3. Zákon o střetu zájmů a související problémy

V současné době existuje v ČR jen částečná úprava zvláštní ochrany veřejného zájmu, pokud jde o poměry veřejně činných osob. Ta je provázena určitou nejednoznačností, nebo nadbytečností v definicích nejpodstatnějších komponentů ”protikorupční” právní úpravy v ČR. Neexistuje právní institut státního úředníka. Osoby působící v různých veřejnoprávních institucích nejsou nikterak jednou kategorií definovány, a definován není ani veřejný zájem. Je zde definice veřejného funkcionáře (viz dále) a ”veřejného činitele” v trestním zákoně č. 140/1961 Sb.60. Posléze uvedená definice klade důraz na pojmy ”rozhodování, pravomoc, odpovědnost”. Nutno však mít na zřeteli, že ve veřejné správě pracuje řada lidí, kteří nemají zákonné rozhodovací pravomoci, a přesto mohou být oběťmi, resp. aktéry korupčního jednání (např. pokud jde o zajištění přístupu k některým obecně nepřístupným informacím). Takovéto osoby činné ve veřejných institucích nelze postihnout za trestnou činnost veřejných činitelů. Obvykle je však lze postihnout za protiprávní činnost spáchanou v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu.

Úprava postavení a povinností veřejného funkcionáře je zakotvena v zákoně č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů).

Veřejnými funkcionáři se pro účely zákona rozumějí ”poslanci a senátoři, členové vlády a vedoucí ústřední správních orgánů, v jejichž čele není člen vlády.” Toto vymezení osobní působnosti je značně úzké. Osobní působnost zákona o střetu zájmů je třeba rozšířit i na další osoby zastávající významné funkce v orgánech či institucích veřejné moci (např. na náměstky ministrů, reprezentanty územní a zájmové samosprávy atd.).

Jistou rozpornost mezi pojmy používanými v platných právních předpisech a vztahujících se k osobám působícím ve veřejném sektoru (veřejný činitel, veřejný funkcionář, zaměstnanec), by bylo vhodné napříště zpřesnit, případně překlenout přijetím shora uvedeného zákona o ochraně veřejného zájmu, případně také cestou novelizace současného znění trestního zákona se současným přijetím nového zákona o státní službě.

Střetem veřejného zájmu se zájmem osobním se podle současné právní úpravy rozumí takové jednání, popřípadě opomenutí veřejného funkcionáře, které ohrožuje důvěru v jeho nestrannost, nebo při němž veřejný funkcionář zneužívá svého postavení k získání neoprávněného prospěchu pro sebe nebo jinou fyzickou či právnickou osobu61. Za účelem zabránění takovémuto jednání musí veřejný funkcionář podávat oznámení o osobním prospěchu62, o činnostech, oznámení o příjmech a darech63 a oznámení o nemovitém majetku formou čestného prohlášení. Poslanec a senátor je povinen oznámit, zda on sám nebo manžel provozuje podnikatelskou nebo jinou samostatnou výdělečnou činnost, a zda má některé v zákoně vyjmenované funkce v soukromé sféře64. .Informace z oznámení poskytuje na písemnou žádost mandátový a imunitní výbor příslušné komory Parlamentu, který vede evidenci těchto oznámení. Každý má právo písemně uvést do této evidence skutečnosti, které dosvědčují nepravdivost nebo neúplnost oznámení. Osobami oprávněnými nahlížet do listin o majetkových poměrech osob blízkých jsou pouze poslanci a senátoři. Kontrolu oznámení o činnostech, oznámení o příjmech a darech a oznámení o nemovitém majetku vykonává mandátový a imunitní výbor příslušné komory Parlamentu, a to i za součinnosti příslušných daňových a finančních orgánů. Při tom může mandátový a imunitní výbor zejména požadovat od uvedených orgánů potřebné informace, popřípadě požadovat na těchto orgánech ověření, zda příslušné údaje v oznámení o činnostech, oznámení o příjmech a darech nebo oznámení o nemovitém majetku odpovídají údajům v jejich dokumentaci. Řízení o tom, zda veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením, provádí příslušný mandátový a imunitní výbor. Obsahem rozhodnutí je výrok, že veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením a v čem je podstata tohoto jednání. Rozhodnutí musí být odůvodněno.

Na současné úpravě je především sporné, zdali u všech veřejných funkcionářů musí být nutně jediným řešením jejich prohřešku zveřejnění informace o něm. Některé aspekty stavu politické kultury v České republice nasvědčují spíše tomu, že pro účinnou ochranu před jednáním veřejných funkcionářů, které je v rozporu se zákonem, by bylo vhodnější stanovit sankce přísnější. Poslanci a senátoři by tak měli být u nejzávažnějších provinění povinni zaplatit vysoké pokuty, ostatní veřejní funkcionáři by mohli být zbaveni funkcí.

Otázkou však je, zda v případě volby takovéhoto řešení by měla rozhodovací kompetence zůstat mandátovému a imunitnímu výboru příslušné parlamentní komory. V zájmu zajištění mocenské rovnováhy a vyšší objektivity by se rozhodování o nejzávažnějších proviněních veřejných funkcionářů mělo přenést na Nejvyšší soud.

Pokud jde o zahraniční zkušenosti, pak právní důsledky zjištění, že se státní úředníci dopustili korupčního jednání, v řadě zemí způsobují, že úředníci mohou nebo v některých případech musí být sesazeni na neurčitou či určitou dobu ze své funkce. V některých zemích mohou dokonce být rovněž zbaveni občanských práv, tj. například zbavení možnosti aktivně se podílet na politickém životě, zejména kandidovat ve volbách nebo být volen ve všeobecných volbách. Zahraničních zkušeností by bylo vhodné při přípravě zákona o ochraně veřejného zájmu využít. Bylo by též vhodné přijmout určitá pravidla upravující vztahy mezi veřejnými funkcionáři a dalšími zaměstnanci veřejné správy a členy lobbistických skupin tak, aby tento vztah byl pokud možno co nejvíce ”průhledný” a čitelný. Zajímavý příklad můžeme vidět v Evropské komisi, která vydala pravidla o transparentnosti vztahů s početnými lobbistickými skupinami fungujícími v Bruselu.

Zákon o střetu zájmu v § 12a stanoví také v souladu s ústavním zmocněním inkompatibilitu některých funkcí65 . Za účelem minimalizace nebezpečí negativních hospodářsko ekonomických jevů projevujících se v možném ovlivňování základních funkcí státu osobami přímo zapojenými do soukromopodnikatelských aktivit, je nezbytné výrazně zpřísnit zákon tak, aby soukromopodnikatelsky činným fyzickým osobám nebo osobám s přímým nebo zprostředkovaným rozhodujícím podílem v družstvech a obchodních společnostech bylo výslovně zakázáno vykonávat funkce ve veřejné správě. Funkce poslance popř. senátora by tak například měla být dále neslučitelná s výkonem jakékoli jiné funkce ve veřejné správě spojené s rozhodováním o právem chráněných zájmech fyzických a právnických osob a s nakládáním s majetkem veřejnoprávních korporací. Výkon funkce v orgánech veřejné a zájmové samosprávy by měl být zásadně neslučitelný s výkonem funkce v rámci státní správy spojené s rozhodováním o právech a právem chráněných zájmech osob, s možnými, ale vždy důvodnými výjimkami.

4.4. Trestní právo hmotné

4.4.1. Popis existující právní úpravy

Pojem ”korupce” není v českých trestně právních normách definován. Jako korupční trestnou činnost obvykle označujeme zejména úplatkářství dle třetího oddílu třetí hlavy trestního zákona, v níž jsou definovány trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných. Skutkové podstaty trestných činů, které chrání čistotu veřejného života a objektivitu vyřizování věcí obecného zájmu občanů před úplatkářstvím, jsou obsaženy v § 160 až 162 trestního zákona ve třetím oddílu třetí hlavy zvláštní části trestního zákona, kam ještě náleží paragraf 163 trestního zákona jako zvláštní ustanovení o účinné lítosti.

Trestného činu přijímání úplatku se dle § 160 trestního zákona se dopustí pachatel, který v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu přijme nebo si dá slíbit úplatek. Spáchání této trestné činnosti je ohroženo trestem odnětí svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. Pokud pachatel v souvislosti s obstaráváním takových věcí úplatek žádá, může být potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta. Odnětím svobody na jeden rok až pět let bude pachatel potrestán, spáchá-li takový čin jako veřejný činitel.

Pachatelem trestného činu podplácení podle paragrafu trestního zákona je osoba, která jinému v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek. Tato trestná činnost je ohrožena trestem odnětí svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem. Až na tři léta nebo peněžitým trestem bude potrestám pachatel, spáchá-li čin vůči veřejnému činiteli66.

Paragraf 162 trestního zákona o nepřímém úplatkářství stanoví, že kdo žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem působit na výkon pravomoci veřejného činitele nebo za to, že tak již učinil, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta. Kdo proto, aby působil na výkon pravomoci veřejného činitele nebo za to, že se tak již stalo, jinému poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok. O dokonaný trestný čin podplácení se jedná i tehdy, když je předán úplatek v souvislosti s obstaráním věcí obecného zájmu prostředníkovi, bez ohledu na to, zda prostředník úplatek předá.

Zákonný znak ”obstarávání věcí obecného zájmu” soudy vykládají tak, že jde o každou činnost, která souvisí s plněním společensky významných úkolů. Za obstarávání věcí obecného zájmu proto považují především rozhodování orgánů státní moci a správy. Vždy se vyžaduje, aby mezi úplatkem a obstaráváním věcí obecného zájmu byla souvislost: ta je dána tehdy, když úplatek má vztah ke konkrétní činnosti, která má povahu obstarávání věcí obecného zájmu.

Samotné jednání, při němž někdo při výkonu svého zaměstnání ve veřejné správě přijímá od stran s nimiž jedná, různá plnění, tedy nemusí být trestné. V rámci přípravy nové úpravy trestního práva hmotného by se mělo v budoucnu uvážit, zda postihovat formami trestního práva také každý neoznámený příjem nad rámec oficiálního příjmu u zaměstnance veřejné správy nebo veřejné instituce, bez ohledu na existenci (prokazatelnost) vztahu k obstarávání věcí obecného zájmu. Takovéto nové skutkové podstatě trestného činu by samozřejmě muselo předcházet zakotvení povinnosti takovéto další příjmy hlásit. Uvážit by se také muselo, zdali by tyto příjmy nestačilo hlásit v rámci navrhovaných majetkových přiznání. Pokud jde o trestněprávní postih jednání veřejného funkcionáře, pro odstranění možných výkladových pochybností by bylo vhodné doplnit do trestního zákona formulaci, že veřejným činitelem se vždy rozumí veřejný funkcionář podle zvláštního zákona.

Úplatek je podle současné české judikatury neoprávněná výhoda, která spočívá zpravidla v přímém majetkovém prospěchu (peníze či jiné věci), nebo výhodě jiného druhu, jako např. protislužbě. Z hlediska naplnění tohoto znaku tedy není rozhodující výše úplatku. Je vždy jedním z kritérií pro určení stupně nebezpečnosti činu pro společnost (srov. par. 3 odst. 4 trestního zákona). Právní otázku ohledně výše úplatku nelze dle judikatury posuzovat izolovaně a mechanicky. V uvažovaném směru je především významná okolnost, v jaké oblasti k úplatkářství došlo. V oblasti výkonu státní moci a správy judikatura zásadně netoleruje žádné úplatky, a to ani nižší hodnoty. Vyžaduje to zájem na čistotě veřejného života, zdůrazněný především skutečností, že zmíněné orgány vydávají závažná rozhodnutí.

Trestní zákon dále v § 163 stanoví, že ten, kdo poskytne nebo slíbí úplatek jen proto, že byl o to požádán, a učiní o tom bez odkladu oznámení státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu, není trestně stíhatelný67. Oznámení však musí být učiněno bez odkladu. O neodkladné oznámení se jedná tehdy, jestliže k němu dojde podle konkrétních okolností případu ihned, jakmile to bylo objektivně možné. Trestnost podplácení, popř. nepřímého úplatkářství proto nezanikne, i když o tom pachatel učinil úplné doznání příslušnému orgánu ještě dříve, než se o tom takový orgán dozvěděl, avšak neučinil tak bezodkladně.

V jistých, zvlášť závažných případech by bylo možné v zákoně umožnit, aby projev účinné lítosti mohl být učiněn nikoli neodkladně, ale před tím, než se o něm příslušný orgán dozvěděl jiným způsobem. Touto cestou šla například nedávno v rámci protikorupčních aktivit slovenská vláda. Takové řešení nelze přeceňovat (ani na Slovensku dosud jeho efektivita nebyla významná), ale svůj význam mít může. Alternativou je například amnestie osob, které vydají svědectví o korupci, případně zavedení institutu korunního svědka. Problém je vždy v tom, že svědkovi hrozí nebezpečí obvinění z trestného činu křivého obvinění dle § 174 trestního zákona, resp. křivé výpovědi a nepravdivého znaleckého posudku dle § 175 trestního zákona.

Kromě úplatkářství je v našem právním řádu zakotveno také několik dalších skutkových podstat trestného činu, které definují korupční chování. Jde o trestné činy pletich při řízení konkurzním a vyrovnacím68, pletich při veřejné soutěži a veřejné dražbě69, zneužívání informací v obchodním styku70, porušování předpisů o nakládání s kontrolovaným zbožím a technologiemi71.

Za korupční jednání lze označit v některých případech také porušování povinnosti při správě cizího majetku72. Korupční charakter může mít i trestný čin poškození a zneužití záznamu na nosiči informací dle § 257a nebo neoprávněného nakládání s osobními údaji dle § 178 trestního zákona. Některé zvlášť závažné formy uplácení v soukromé sféře by mohly být ošetřeny také aplikací trestného činu nekalé soutěže dle § 149 trestního zákona. O korupci znalců a tlumočníků může jít také při naplnění skutkové podstaty trestného činu ”křivé výpovědi a nepravdivého znaleckého posudku” dle § 175 trestního zákona. Aktivní korupční jednání může být implicitně obsaženo i v § 169a trestního zákona, který definuje trestný čin zasahování do nezávislosti soudu. Prostor pro korupci je také při volbách do zastupitelských sborů, jejichž čistotu chrání (i před korupcí) § 177 trestního zákona - maření přípravy a průběhu voleb nebo referenda. Specifickými zvlášť závažnými případy korupce mohou být některá jednání podle I. hlavy trestního zákona (trestné činy proti republice). Podle odborné literatury angloamerické provenience73 je někdy do korupce v širším smyslu řazena vůbec veškerá hospodářská kriminalita v kriminalistickém smyslu slova: tj. úplatkářství (včetně přijímání peněz od stran za to, že se bude činit, co se beztak činit má), zneužívání pravomoci, vydírání, podvody, rozkrádání majetku, ale také obchod s hlasy voličů a nezákonné příspěvky politickým stranám.

Podle § 168 trestního zákona není trestným činem neoznámení trestných činů dle § 160 - § 162 trestního zákona, ani většiny dalších trestných činů s korupčním podtextem. Z korupčních trestných činů je zákonnou povinností oznamovat pouze trestné činy dle I. hlavy trestního zákona, podle § 124a až § 124f, 178 odst. 3 trestního zákona. Není stanovena ani zákonná povinnost překazit trestnou činnost korupčního charakteru kromě uvedených.

Je proto třeba uvážit povinnost oznamovat, příp. překazit trestnou činnost korupčního charakteru. Vyvolávalo by to tlak na osoby, které mají informace o korupčních praktikách, aby je oznamovaly, a mohlo by to i bránit vytváření neodůvodněné korupční mytologie. Takové ustanovení však musí být nutně v souběhu se zavedením účinné ochrany svědka. Navíc by se ustanovení muselo dát do souladu s jiným návrhem zde obsaženým - aby pro účinnou lítost u úplatkářství nebyla stanovena podmínka bezodkladnosti oznámení. V té souvislosti se domníváme, že by obě řešení mohla být realizována souběžně, neboť za neoznámení trestné činnosti obecně nelze postihovat osobu, která je do této trestné činnosti zaangažována. Povinnost oznámit trestnou činnost dle § 168 dopadá jen na osoby, které se samy oznamované trestné činnosti nezúčastnily. Bezodkladným oznámením trestné činnosti se naopak může vyvinit jen osoba, která se sama již trestné činnosti dopustila. Institut účinné lítosti by bylo vhodné zavést i pro jiné typy korupční trestné činnosti.

4.4.2. Problémy s aplikací u předpisů trestního práva hmotného vztahujících se ke korupci

Skutková podstata trestného činu úplatkářství ve smyslu § 160 trestního zákona nedoznala po roce 1989 žádných podstatných změn. Orgány činné v trestním řízení zaujímají podle názoru analytiků SPOKu v praxi často nejednotná výkladová stanoviska, pokud jde o ”obstarání věcí obecného zájmu” jako definiční znak této skutkové podstaty. Nejedná se pouze o nejednotnost názoru na nutné množství obstarávaných věcí (zákon mluví nikoli o věci, ale o věcech), ale jde i o výklad toho, co jsou a nejsou věci obecného zájmu. Do roku 1990 byl tento pojem posuzován šířeji. Od roku 1990 se však výrazně diferencuje úprava oblasti veřejné a soukromé. Tento stav je významný zejména pro stanovení, v jakých oblastech sféry života společnosti může dojít k naplnění skutkové podstaty trestného činu podplácení dle § 161 TZ. Diskuse orgánů činných v trestním řízení o tom, zda-li se jednalo o obstarání věcí obecného zájmu, často dospěje k závěru, že zde v tomto ohledu nedošlo k naplnění tohoto trestného činu. Tak např. pracovník banky přijímající úplatek při poskytování úvěrů podle převažujících názorů není postižitelný za trestný čin úplatkářství. Z tohoto důvodu při odhalení případů podezření z korupčního jednání dochází velmi často při právní kvalifikaci skutku k podřazení skutkového stavu (protiprávního jednání fyzické osoby) pod jiné skutkové podstaty trestného činu, než je podplácení dle § 161 a přijímání úplatku dle § 160. Tehdy, kdy u podobných jednání z různých důvodů vůbec nedojde pro nenaplnění všech znaků jiných skutkových podstat trestného činu k postižení pachatele, je tato skutečnost výrazným negativem. Nelze však na druhé straně zapomínat, že některé skutkové podstaty trestního zákona nebývají bezezbytku využity. Například ustanovení § 149 TZ o trestném činu nekalé soutěže může podle našeho soudu dopadat i na případy uplácení mimo veřejný sektor. U tohoto ustanovení je však nutné, aby byl splněn zákonný znak poškození dobré pověsti nebo ohrožení chodu nebo rozvoje podniku, což je pro aplikaci příslušné skutkové podstaty množství velmi obtížně prokazatelných podmínek. Faktem také je, že na tento trestný čin pamatuje zákonodárce velmi mírnou trestní sankcí. Alespoň pro nekalosoutěžní podplácení by bylo vhodné uvedené zbytečně omezující podmínky přehodnotit. Řešením je například zavedení speciální skutkové podstaty nekalosoutěžního podplácení, kde dosud existující škodlivé důsledky u skutkové podstaty nekalé soutěže budou definovány jinak (například vazbou na výši škody, nebo na újmu atd.) nebo omezeny.

Za výrazné negativum je při aplikaci práva považována jednak stále ještě nedostatečná odborná úroveň některých pracovníků orgánů činných v trestním řízení, jednak nesjednocená výkladová praxe. Bylo by proto vhodné vytvořit odborné diskusní a vzdělávací platformy, na nichž by participovaly všechny orgány činné v trestním řízení, pracovníci legislativních útvarů ministerstev a vědeckých institucí tak, aby na jejich základě mohl být buď sladěn a zkvalitněn proces aplikace trestního práva nebo iniciován legislativní proces. Jednotlivé vrcholné složky orgánů činných v trestním řízení k tomu oprávněné musejí také vypracovat komplexní metodiku vztahující se k této trestné činnosti.

4.4.3. Probíhající změny právní úpravy

Na svém jednání dne 10. prosince 1997 vláda souhlasila s přístupem ČR k Úmluvě o boji proti podplácení zahraničních veřejných zahraničních činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích vypracované pracovní skupinou OECD pro boj proti úplatkářství.

Vláda ČR také již projednala a schválila návrh novely trestního zákona, který do našeho právního řádu promítá závazky ČR z této Úmluvy74:

V § 160 má odstavec 3 nově znít: ”Odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým trestem bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému značný prospěch." Nový odstavec 4 stanoví, že ”odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému prospěch velkého rozsahu, nebo spáchá-li takový čin jako veřejný činitel."

V § 161 bude odstavec 2 nově znít: ”Odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým trestem bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 v úmyslu opatřit sobě nebo jinému značný prospěch nebo způsobit jinému značnou škodu nebo jiný zvlášť závažný následek, nebo spáchá-li takový čin vůči veřejnému činiteli.”

Za § 162 se vkládá nový § 162a, který definuje úplatek jako neoprávněnou výhodu spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo v jiném zvýhodnění, na které není nárok, kterého se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě. Veřejným činitelem podle § 160 až 162 je rovněž jakákoli osoba zastávající legislativní, administrativní nebo justiční funkci cizí země, ať jmenovaná nebo volená, jakákoli osoba vykonávající veřejnou funkci pro cizí zemi, včetně cizí veřejnoprávní organizace nebo cizího veřejného podniku, a jakýkoli činitel nebo zástupce veřejné mezinárodní organizace."

Návrh nově zaváděné speciální definice veřejného činitele pro účely úplatkářství by měl být ještě uvážena. Různá definice tuzemského a cizího veřejného činitele není dle našeho názoru nezbytně nutná a může způsobit zbytečné aplikační problémy. Totéž platí, pokud jde o různou definici veřejného činitele u úplatkářství a u jiných forem korupce ( § 158, 159 tr. zák.). Slovo ”cizí” země by tak ještě mohlo být nahrazeno například termínem ”jakékoli” země, aby dopadalo stejně na osoby tuzemské i cizí. Také veřejnoprávní organizace nebo veřejný podnik by neměly být nutně jen ”cizí”, mělo by se jednat o ”veřejnoprávní organizaci nebo podnik jakékoli země”. Vážnou otázkou je také, zda zavádět definici ”úplatku”. Přijatá Úmluva k tomu ČR nezavazuje, a definici podobných pojmů je vhodné ponechat na soudní praxi. Pojetí úplatku jako neoprávněné výhody může vyvolat tendenci úplatky legalizovat, resp. ztěžovat jejich prokazatelnost, různými soukromoprávními smluvními formami.

Jedním z prioritních úkolů vlády musí být zajistit, aby Česká republiku dostála svým závazkům z této smlouvy.

4.4.4. Srovnání úpravy hmotného práva trestního v oblasti korupce v ČR a v zahraničí

Oproti české úpravě se v Německu přísnější sazba za korupci vztahuje výslovně také na soudce, rozhodce i vojáka spolkové armády. Jako trestný čin poskytnutí úplatku je kvalifikováno poskytnutí prospěchu jakékoli oficiální osobě v souvislosti s její funkcí nebo pokud jde o uzavírání komerčních smluv. V roce 1997 probíhala v Německu debata, zda pouhé přijetí nenáležitého prospěchu by mělo být trestným činem, aniž by nutně musel být doprovázen protiprávním jednáním takové osoby. Existuje tedy zřetelná tendence skutkové podstaty vztahující se ke korupci maximálně zjednodušit tím, že by určitým kategoriím veřejně činných osob bylo zakázáno, třeba i zprostředkovaně, přijmout jakékoli nenáležité plnění.

V Rakousku existuje vedle klasického úplatkářství například také trestný čin zakázané intervence, kdy je nepřípustné, aby se některý činitel snažil jakkoli zasahovat do věcí, které mu nijak nepřísluší, příp. zakázaným způsobem.

Ve Francii je stanovena trestní odpovědnost za korupci osob, které mají veřejnou moc, jsou pověřeny úkolem veřejné služby nebo pověřené mandátem z veřejných voleb. Trestné je přijetí výhody buď proto, aby uskutečnily nebo se zdržely určitého jednání vyplývajícího z jejich funkce, úkolu nebo mandátu nebo proto, aby užily svého vlivu, skutečného nebo předpokládaného, za účelem získání od veřejného orgánu nebo veřejné správy pocty, zaměstnání, obchodu nebo jakéhokoli jiného příznivého rozhodnutí. Trestné je také poskytnutí jakékoli výhody s cílem získat od osoby, která má veřejnou moc, je pověřena úkolem veřejné služby nebo je pověřena na základě veřejného volebního mandátu, shora uvedený prospěch. Je zde stanovena trestní sazba uvěznění až na deset let.

Ve Švédsku je preventivní ochrana proti zneužití veřejných služeb zakotvena v ústavě z roku 1974. Týká se zejména volených představitelů a všech, kdo nějakým způsobem rozhodují o veřejných službách nebo jsou v nich zaměstnáni. Týká se také těch, kdo jsou zmocněni k ochraně veřejných zájmů. Je zajímavé, že jsou do této oblasti zahrnuti i správci a zřízenci státních muzeí a historických památek. Úprava platí výslovně i v případech, že byl tento čin spáchán předtím, než pachatel získal své místo nebo po ukončení svého zaměstnání. Jestliže úplatek přijala osoba zde neuvedená, může prokurátor podat žalobu pouze tehdy, jestliže zločin ohlásil se žádostí o stíhání zaměstnavatel nebo příkazce, nebo jestliže je stíhání vyžadováno ve veřejném zájmu. Korupce je tedy v některých případech návrhovým deliktem. Zvláštním trestným činem je přijímání nezákonné odměny za hlasování. Vztahuje se na osobu, která získá, přijme slib nebo žádá nezákonnou výhodu za to, že bude hlasovat určitým způsobem nebo se zdrží hlasování o veřejné záležitosti.

Ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska se celá řada trestných činů kvalifikuje jako korupce oficiálních úředníků. Zákon z r. 1889 o praktikách korupce ve státních orgánech považuje za trestný čin jednání jakéhokoli člena, úředníka nebo zaměstnance místního orgánu správy, jestliže tato osoba vymáhá nebo přijme jakýkoli dárek jako podněcující stimul nebo odměnu za uskutečnění nějakého jednání spojeného s jeho služebními povinnostmi.

Podle švýcarské zákonné úpravy je trestné podplácení a příjímání úplatků jen v případech, kdy je upláceným nebo vyžadujícím úplatek pracovník úřadu, osoba povolaná k výkonu soudcovského úřadu, smírčí soudce, úřední znalec, překladatel, tlumočník a v případě podplácení i příslušník ozbrojených sil. Příjímání úplatku je trestné přísněji v souvislosti s vyřízením úřední záležitosti protiprávním způsobem. Mírněji je úplatkářství potrestáno, nenásleduje-li po jeho přijetí protiprávní vyřízení věci.

V USA zákon zakazuje státnímu úředníkovi federální vlády žádat, vymáhat nebo přijímat úplatek. Tentýž zákon zakazuje jakékoli osobě poskytovat, nabízet nebo slíbit úplatek takovému státnímu zaměstnanci.

Slovenská vláda v roce 1995 schválila antikorupční program ”Čisté ruky”. Došlo k zvýšení sazeb za trestné činy úplatkářství, doplnění skutkových podstat trestných činů přijímání úplatku podle paragrafu 160 trestního zákona a nepřímé úplatkářství podle paragrafu 162 trestního zákona o ustanovení, která by měla postihnout získání značného prospěchu a prospěchu velkého rozsahu, zařazení trestných činů přijímání úplatku a nepřímého úplatkářství do paragrafu 168 odst. 1 trestního zákona a vypuštění zákonné podmínky neodkladnosti oznámení z paragrafu 163 trestního zákona. Podobné úpravě v ČR nic nebrání a lze ji využít už s ohledem na značnou blízkost slovenského a českého trestního práva.

4.5. Trestní právo procesní a policejní právo

4.5.1. Orgány podílející se na trestním řízení o korupčních trestných činech

Postup orgánů činných v trestním řízení při odhalování, stíhání a trestání trestných činů je upraven v zákonu č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestním řádu). Svojí koncepcí i vymezením úlohy jednotlivých orgánů trestního řízení (t.j. policie včetně vyšetřovatelů, státního zástupce, soudu) zakotvuje typické inkviziční řízení, pro které je charakteristické, že orgán, který vede v určitém stadiu řízení, má zároveň výlučnou povinnost obstarávat a provádět důkazy potřebné k objasnění věci a na základě nich ve věci rozhoduje. Obviněnému se garantuje právo na obhajobu s tím, že závisí na jeho úvaze, jak je využije. Nepředpokládá se ovšem, že obhajoba by sama vedla důkazní řízení, tím spíše že by obstarávala důkazy (až na výjimky uvedené v § 89 odst. 2 větě druhé a § 215 odst. 2 trestního řádu). Role státního zástupce jako veřejného žalobce se uplatňuje až v řízení před soudem - i zde však jeho případná pasivita nezbavuje soud v rozsahu stanoveném zákonem objasnit skutkový stav věci a rozhodnout.

Na trestním řízení při odhalovaní korupční trestné činnosti se podílejí tyto státní orgány:

4.5.1.1. Soustava soudů

Soustava soudů v trestních věcech je upravena ve shodě s čl. 91 Ústavy České republiky a ust. § 1 odst. 2 zákona č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů. Postavení soudu jako orgánu činného v trestním řízení vyplývá z § 12 odst. 1, 3, 4 trestního řádu, věcná příslušnost soudů je zakotvena v ust. §§ 15 až 26 trestního řádu. Úkony soudu v přípravném řízení trestním prováděné soudcem vztahující se k odhalování korupce jsou vymezeny v trestním řádu75 nebo v zákoně o Policii ČR.

4.5.1.2. Soustava státního zastupitelství

Soustava státních zastupitelství je zřízena jako soustava úřadů státu určených k zastupování státu v případech stanovených zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, čl. 80 odst. 1 Ústavy České republiky. Státní zastupitelství podává jménem státu obžalobu v trestním řízení a plní povinnosti, které mu v této souvislosti ukládá trestní řád, příp. zákon o Policii ČR76. Státní zástupci mohou dle § 174 odst. 2 při výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení dávat závazné pokyny k vyšetřování trestných činů (písm a), zúčastnit se provádění úkonů vyšetřovatele nebo policejního orgánu, osobně provést jednotlivý úkon nebo i celé vyšetřování a vydat rozhodnutí v kterékoli věci (písm c). Při postupu před zahájením trestního stíhání státní však zástupci nemají oprávnění, ani jim nejsou zákonem uloženy povinnosti, jež by se shodovaly nebo blížily obsahové náplni dozoru vykonávanému v přípravnému řízení. Od 1. 1. 1994 totiž nemohou státní zástupci (narozdíl od dřívějších prokurátorů) vyžadovat potřebné doklady, nezbytná vysvětlení a zajišťovat stopy. Tyto úkoly plní beze zbytku policejní orgány a vyšetřovatelé. Státní zástupce tedy dle současné úpravy není povinen ani oprávněn konat buď celý postup před zahájením trestního stíhání, nebo jednotlivé úkony spadající do oblasti prověřování oznámení a jiných podnětů dle § 158/3 trestního řádu.

Postavení státních zástupců bude nutno po případných úpravách v trestním řádu modifikovat tak, aby těmto změnám odpovídalo, a to včetně vyřešení otázky od kdy bude dozor státního zástupce se všemi náležitostmi (tedy i s možností výjimečně konat některé úkony sám) probíhat. Novelou trestního řádu č. 166/1998 Sb., byla s účinností od 1. 1. 1999 státnímu zástupci poskytnuta oprávnění, jež měla výrazně posílit jeho postavení ve stadiu před přípravným řízením. Ve skutečnosti však úprava obsažená v § 157 odst. 2 písm a) až d) trestního řádu představuje spíše zpřesnění již existující úpravy v § 157 odst. 2 první větě tr. ř. vzhledem k tomu, že většinu těchto oprávnění dávala státnímu zástupci již úprava účinná před dnem 1. 1. 1999. Přesto je nepochybné, že tato nová ustanovení znamenají určité rozšíření pravomocí státního zástupce v tomto stadiu trestního řízení, nikoli však ve směru přiblížení obsahové náplně dozoru vykonávaného v přípravném řízení a oprávnění státních zástupců v průběhu prověřování ve smyslu § 168 odst. 3 tr. ř. Nová úprava se vztahuje pouze na prověřování oznámení skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin a netýká se rovněž prověřování ostatních podnětů k zahájení trestního stíhání.

4.5.1.3. Postavení složek Policie ČR v trestním řízení a problémy s ním související

Příslušnost v trestním řízení určuje pro policejní orgány a vyšetřovatele trestní řád77. Zákonem č. 283/1991 Sb. byla zřízena specializovaná služba policie pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti ( dále jen SPOK) (§ 3 odst. 3). Vedle ní plní úkoly při odhalování a spolupráci při dokazování případů podezření z korupčního jednání také služba kriminální policie a inspekce ministra vnitra.

Dle trestního řádu (§ 12 odst. 2) mají tyto policejní složky postavení policejního orgánu. V rámci trestního řízení (§ 12 odst. 10 trestního řádu) je policejní orgán oprávněn samostatně postupovat před zahájením trestního stíhání u trestných činů, u kterých trestní zákon stanoví trest odnětí svobody do tří let, jinak příslušné úkony provádí vyšetřovatel. (§158/3 trestního řádu). Na základě uvedeného postupu policejní orgán zákonným způsobem zjišťuje skutkový stav věci.

Jestliže policejní orgán dospěje k závěru, že výsledek trestního řízení nebo stav operativně pátrací činnosti dostatečně odůvodňují závěr, že jednání podezřelé osoby naplňuje skutkovou podstatu trestného činu, postoupí věc místně a věcně příslušnému vyšetřovateli k zahájení trestního stíhání ve smyslu § 160 trestního řádu.

Naopak, zjistí-li policejní orgán, že je pro další postup v trestním řízení věcně nepříslušný (tj., že se jedná o čin, na který trestní zákon stanoví vyšší horní sazbu než tři roky), postoupí podnět místně a věcně příslušnému vyšetřovateli k zajištění zákonného postupu v trestním řízení. Vyšetřovatel poté provádí úkony před započetím trestního stíhání, což však v praxi probíhá tak, že jednotlivé úkony dle jeho propozic provádí, nebo se alespoň na jejich provádění významnou měrou podílí rovněž opět policejní orgán. Policejní orgán je při plnění úkolů v trestním řízení přitom povinen ve smyslu § 157 trestního řádu dbát pokynů stanovených státním zástupcem, resp. vyšetřovatelem směřujících k provedení úkonů v trestním řízení

Policejní orgány (včetně specializované SPOK) tedy musí vyčkat a poté akceptovat právní stanoviska sobě procesně nadřízených institucí. Poznatky z praxe78 ukazují, že se však přitom zvyšuje riziko komunikačních šumů, narůstají časové prodlevy a zvyšuje se i riziko úniku citlivých informací. Naprosto nezbytná profesní diskuse mezi vyšetřovateli a policejními operativci někdy vázne, příp. se zbytečně byrokratizuje. Někteří vyšetřovatelé se podle názoru kriminalistů prokazatelně vzdalují policejní práci v terénu. Současně v rámci policie vzniká jistá rivalita a místy i nekolegialita (mezi operativci a vyšetřovateli). Neprosadí-li se adekvátní a včasný postup prostřednictvím místně a věcně příslušného vyšetřovatele, jsou důkazy také nezřídka v trestním řízení zajištěny pozdě79.

Zásadním problémem ve vztahu mezi policejními orgány a vyšetřovateli je v praxi často rozdílný názor na relevantnost kriminalistické informace a její právní kvalifikaci z hlediska zhodnocení jednání konkrétní osoby. Po zpracování operativní informace policejním orgánem, které je často časově značně náročné, dochází ke sporům, zda-li je vůbec získaná operativní informace nositelem znaků skutkové podstaty trestného činu a zda je nutné zajišt'ovat postup ve smyslu trestního řádu.

Podle analytiků SPOK v rámci dokazování trestné činnosti až 70% jím prověřených poznatků zůstává procesně nevyužito. Negativním prvkem, který však tento stav ještě zhoršuje, je podle názoru SPOK zejména hodnotící kritérium jednotlivých úřadů vyšetřování spočívající v hodnocení rychlosti vyšetřování a počtu vyřízených věcí, protože vyšetřovatelé jeho vinou nemají zájem o věci, u nichž dochází k časově náročnému postupu před zahájením trestního stíhání.

Ze shora uvedeného vyplývá nezbytnost legislativní cestou vytvořit podmínky pro plnění úkolů jednotlivých orgánů činných v trestním řízení takto:

Vytvořit buď

• jednu zvláštní policejní složku (útvar) s působností po celém území ČR zaměřenou na boj s taxativně vymezenými zvlášť závažnými formami trestné činnosti (včetně korupce) reorganizací a přesnou interní úpravou postavení stávajících útvarů jako je SPOK, ÚOOZ a odbor hospodářské kriminality Služby kriminální policie,
• nebo naopak takovouto profesní, specializovanou složku vygenerovanou shora uvedeným způsobem organizačně začlenit do Služby kriminální policie.

Buď

• specializovaná policejní složka by měla získat podstatně širší spektrum možností účinného postupu proti zločinu80, nebo by
• tato oprávnění měla být vázána nikoli na útvar, ale na odhalování a vyšetřování vyjmenovaných trestných činů.

O volbě jednoho ze dvou variantních řešení se musí rozhodnout při přípravě nového policejního zákona81.

Výrazné pravomoci při odhalování této trestné činnosti musí být na druhé straně velmi důsledně kompenzovány zvýšenou soudní kontrolou (kolegium soudců rozhodujících v tříčlenném nebo vícečlenném senátu), zajištěním práva na obhajobu, kontrolou ústavním soudnictvím doplněnou o parlamentní kontrolu.

K dalším (souběžně realizovatelným s bodem 1.) východiskům ze současné situace patří také obecné opuštění dosavadního modelu organizačního zajištění policejního vyšetřování, v jehož rámci nyní dochází k zbytečnému tříštění sil mezi tzv. policejními orgány a vyšetřovateli, a který způsobuje přehnaně nekonzistentní postup proti kriminalitě. V této souvislosti je třeba provést důkladnou analýzu našich i zahraničních zkušeností v této oblasti a najít takové řešení, které by nevyvolalo kontraproduktivní efekt. Jedním z více možných řešení je umožnění existence útvarů vyšetřování při státních zastupitelstvích, a to nejprve na vyšetřování některých specifických trestných činů (např. v nichž by byli zaangažováni příslušníci Policie ČR, nebo které by spadaly do kategorie zvlášť společensky závažných). Vedle vyšetřování těchto trestných činů by ostatní vyšetřování měla provádět obecně policie v zákoně nerozlišovaná (prováděcími předpisy ministerstva vnitra by bylo zajištěno vhodné rozdělení úkolů mezi jednotlivými policejními útvary). Platí, že úlohu státního zastupitelství v přípravném řízení je nutno oproti současnému stavu posílit82. Zvážit je třeba též vyčlenění specializovaných soudců za účelem zajištění úkonů v trestním řízení v působnosti, o kterých soudce ve smyslu trestního řádu nebo zákona o Policii ČR rozhoduje nebo by měl rozhodovat. V organizační struktuře Policie ČR je dále nutno provést úpravu systému spolupráce mezi jednotlivými organizačními složkami Policie ČR při plnění úkolů vyplývajících z jejich působnosti v rámci boje se shora vymezenou kriminalitou (např. naplňováním hlásné povinnosti o případech signalizujících korupci a příbuznou trestnou činnost), zajistit zvláštní ochranu evidenčních údajů pracovníků zabývajících se odhalováním a vyšetřováním této trestné činnosti, vytvořit centralizovaný policejní informační systém umožňující jednotný výkon analytické činnosti, ve kterém budou vedeny i sdružovány informace k zájmovým oblastem policie při odhalování korupce a další podobně závažné trestné činnosti. Policie by měla v novém policejním zákoně získat výslovně oprávnění sdružovat informace. V té souvislosti platí, že v rámci police musí existovat velmi přísný režim ochrany dat. Ten je však možné stanovit až poté, co vstoupí v platnost nový zákona na ochranu osobních údajů, k němuž je policejní zákon v tomto případě speciální právní normou. Přijetí zákona na ochranu osobních dat je jedním z nejprioritnějších vládních úkolů, a to mimo jiné i proto, že jeho přijetí je po nás dlouhodobě bez výsledku vyžadováno Evropskou unií83.

4.5.2. Policejní metody odhalování korupce a související otázky

4.5.2.1. Získávání informací od specializovaných institucí a problémy s tím související

Podle policejního modelu korupčního jednání vycházejícího ze statistického vyhodnocení nejčastěji používaných postupů v případech uplácení lze detekovat korupční jednání a z něj vyplývající další trestnou činnost u upláceného, uplácejícího, zprostředkovatele a jejich sociálního zázemí (přátelé, rodina, spřízněné subjekty). Dalším projevem jsou škodlivé následky jednání v ekonomické sféře. Tyto škodlivé následky a další průvodní jevy korupčního jednání lze zjistit jednak z trestních oznámení podaných různými orgány státní správy, kontrolních orgánů a jednak z vlastní operativní činnosti policejních složek.

Oblast prověřování trestních oznámení dle § 158 odst. 3 trestního zákona vytváří dle názoru SPOK dostatečný prostor pro činnost orgánů činných v trestním řízení při prověřování skutečností uvedených v podání.

Pokud však jde o získávání operativních informací o podezřelém chování osoby, které v daný moment nemají relevantní hodnotu z hlediska trestně právní klasifikace, je pozice SPOK poněkud komplikovanější. Příkladem mohou být informace k fyzickým osobám, např. o nákupech drahých vozidel, nemovitostí, pozemků, značných objemů cenných papírů apod., které nemohly být nabyty z běžného příjmu fyzické osoby. Údaje, kterými lze potvrdit nebo vyvrátit operativní informace, jsou vedeny v převážné míře ve finančních institucích, a mají k nim přístup pouze pracovníci finančních institucí, kontrolní orgány v oblasti dohledu a dozoru nad finanční sférou a pracovníci daňové a poplatkové správy. Zde tedy musí dojít k následnému prověřování operativních informací. V důsledku působnosti zvláštních zákonů v dané oblasti, které upravují institut mlčenlivosti84, není možné řádně informaci prověřit a případně získat důkazní materiál. Tam, kde zvláštní zákony vymezují tzv. institut mlčenlivosti, je vyšetřovatel, příp. policejní orgán SPOK v souladu s ustanovením § 8 odst. 2 trestního řádu povinen zajistit postup prostřednictvím věcně příslušného státního zástupce (ustanovení § 16, § 17, § 20, § 21 trestního řádu), tj. podat podnět státnímu zástupci k vyžádání těchto informací. Policie ČR má k podstatné části informací tedy přístup pouze se souhlasem státního zástupce po zahájení trestního řízení. V policejní praxi tak nezřídka dochází k tomu, že je znemožněna vzájemná komunikace mezi pracovníky České národní banky a pracovníky SPOK, pracovníky Ministerstva financí a pracovníky SPOK apod., poněvadž ještě nelze tvrdit, že probíhá postup policejního orgánu dle trestního řádu, tj. nejedná se o trestní řízení a není tedy splněna zákonná podmínka pro podání žádosti o informace prostřednictvím státního zástupce85.

Aby byla splněna podmínka existence trestního řízení, lze využít možnosti prověřování tzv. jiných podnětů k trestnímu stíhání ve smyslu § 158 trestního řádu. Jedná-li se o zajištění prověření podnětů k trestnímu stíhání ve smyslu § 158 odst. 3 trestního řádu ve fázi, kdy ještě nejsou splněny všechny zákonné důvody ke sdělení obvinění ve smyslu § 160 trestního řádu, jsou pracovníci úřadu vyšetřování v praxi značně zdrženliví a této možnosti je tak velmi málo využíváno86.

Specializovaná služba nebo obecně policie při vyšetřování vyjmenovaných závažných trestných činů včetně korupce by měla získat oprávnění přístupu k některým informacím chráněným dosud zákonnou mlčenlivostí. Současně by měly být v rámci existujících zákonných podmínek uzavřeny realizační dohody mezi specializovanou službou a vybranými institucemi, např. Komisí pro cenné papíry, ČNB, apod., o formě a obsahu vzájemně vyměňovaných informací.

Při vydávání informací pro účely trestního řízení z daňového řízení se podle platné úpravy diferencuje v závislosti na tom, zda subjekt, který tyto údaje má k dispozici, je v roli oznamovatele trestného činu nebo adresáta dožádání. Trestní řád by měl upravovat obecné podmínky, za nichž lze takové skutečnosti vyžadovat a podmínky nakládání s nimi tak, aby nedošlo k jejich vyzrazení. Navrhovanou změnou se sleduje odstranění často bezdůvodných a samoúčelných barier mezi jednotlivými státními orgány při předávání informací významných pro trestní řízení. Pouze tehdy, jestliže zvláštní zákon nepřipouští, aby na základě rozhodnutí orgánu trestního řízení nebo z jeho podnětu došlo ke zproštění povinnosti mlčenlivosti, je třeba tuto povinnost respektovat i v rámci trestního řízení.

Částečně lze současné problematické postavení policie při prověřování trestné činnosti před zahájením trestního stíhání řešit zpřesněním úpravy zahájení trestního řízení.

Problematika zachování daňového tajemství je zvlášť ožehavou otázkou a musí být řešena také s přihlédnutím k požadavkům integračních organizací. Např. v v Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj - OECD, jejímž členem je ČR již od roku 1995, je výměna informací mezi správci daně členských států s cílem zamezit daňovým únikům předmětem modelové smlouvy OECD o příjmu a kapitálovém majetku. Podle této modelové smlouvy se postupuje při uzavírání smluv o zamezení dvojího zdanění, které má ČR uzavřeny s 54 státy. Výměnou informací se zabývá čl. 26 Modelové smlouvy a předpokládá zachování mlčenlivosti o údajích v daňovém řízení. Článek 26 stanoví, že s jakoukoli informací, kterou smluvní stát obdrží, bude zacházet jako s utajenou, stejným způsobem, jako s informací, získanou podle svých zákonů a předá ji pouze osobám nebo autoritám (včetně soudů a správních orgánů), které stanovují, vybírají, zajišťují nebo vymáhají daň nebo vyřizují odvolání, pokud jde o daně, které jsou touto Modelovou smlouvou pokryty. tyto osoby nebo autority použijí tuto informaci pouze pro uvedené účel, a že ji mohou použít ve veřejném soudním řízení nebo podle rozhodnutí soudu.(?)

Budoucí vstup do EU vyžaduje zabývat se také aproximací našeho práva s právem ES. V oblasti správy daní je jednou ze stěžejních oblastí aproximace, která přímo souvisí se zachováním pravidel o mlčenlivosti v daňovém řízení. Jedná se o Směrnice o spolupráci při výměně informací, získaných v daňovém řízení, mezi členskými státy EU a o spolupráci při vymáhání daňových nároků jiných členských zemí. Například Směrnici Rady č. 77/799 v článku 7, v opatřeních, které se týkají tajemství stanoví v odstavci 1, že

• všechny informace, poskytnuté podle této Směrnice jinému státu budou zachovány v tomto státě se stejným utajením, jaké by měly informace získané podle jeho domácí legislativy, přičemž v každém případě bude taková informace
• dostupná pouze osobám, přímo stanovujícím daň nebo kontrolujícím toto stanovení
• může být dále odhalena pouze v souvislosti se soudním nebo správním řízením, včetně příslušných sankcí, které se týká vyměření daně a osob, přímo zaangažovaných v tomto řízení
• nemůže být v žádném případě užita jinak než pro daňové účely nebo v souvislosti se soudním nebo správním řízením, včetně příslušných sankcí, které se týká vyměření nebo doměření daně

Výše uvedená ustanovení Směrnice EU lze předložit jako příklad zacházení s informacemi z daňových řízení, který dokládá, že ve všech členských zemích se předpokládá určitá úroveň utajení, která je ještě zdůrazněna pro ty případy, kdy v některých státech jsou striktnější pravidla utajení. Pokud porovnáme o příslušné zákony členských států EU nebo OECD, povinnost zachovávat mlčenlivost o údajích, získaných v daňovém řízení obsahují všechny. Pro příklad, pokud jde o zachování mlčenlivosti o daňovém řízení v SRN, může tato být prolomena pouze:

• je-li to výslovně zákonem povoleno
• subjekt s prolomením souhlasí
• jedná se o trestní řízení o jiném než daňovém trestném činu a údaje byly získány v řízení o daňovém trestném činu
• existuje -li naléhavý veřejný zájem, který nastane tehdy, jestliže mají být stíhány těžké zločiny a jiná těžká provinění proti zdraví a životu a proti státu a jeho zařízením nebo mají být stíhány hospodářské trestné činy , jejichž důsledkem by bylo výrazné porušení hospodářského pořádku nebo otřesení obecné důvěry v poctivost obchodní činnosti, řádné práce úřadů nebo veřejných zařízení ....
•  

4.5.2.2. Překážky odhalování korupce vyplývající z úpravy trestního řízení a z nutnosti zajistit výkon práva na obhajobu87

Současná úprava trestního řízení, kdy v jeho rámci existuje tzv. postup před zahájením trestního stíhání a tzv. trestní stíhání, stejně jako zákonná úprava realizující, a to značně extenzívním způsobem, závazek ČR z čl. 6 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách (právo na obhajobu, právo na rovnost zbraní) způsobují aplikační praxi nemalé problémy. Jednak nelze zcela přesně a exaktně určit, čím a jak postup před zahájením trestního stíhání vlastně začíná88, jednak se trestní řízení za této úpravy také značně protahuje (řada úkonů se provádí minimálně dvakrát, často však i vícekrát), a často dochází i k tomu, že poznatky získané zákonnou cestou nelze v dalším řízení při dokazování trestné činnosti nijak zprocesnit a jsou tedy nepoužitelné. Na základě závazku obsaženého v článku 6 odst. 1 písm. d) Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod došlo v České republice ke zrušení tzv. trestního stíhání ve věci. Podle citovaného ustanovení obviněný má právo (nikoliv povinnost) účastnit se uvedeným způsobem dokazování v rámci trestního stíhání vedeného proti jeho osobě. Stávající právní úprava, podle níž před sdělením obvinění lze v tzv. procesní formě provádět pouze tzv. neodkladné a neopakovatelné úkony, vyhovuje v případech, kdy v relativně krátké době po spáchání dojde ke sdělení obvinění určité osobě a na základě toho je možné provádět dokazování v neomezeném rozsahu. Naopak ve věcech, kdy dojde ke sdělení obvinění s odstupem několika měsíců nebo i let se orgány činné v trestním řízení dostávají do důkazní nouze, neboť okruh využitelných důkazů a jejich vypovídací hodnota se snižují.

S trestním řádem úzce souvisí zákon ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon v § 33 až 37 obsahuje postup policie při používání operativně pátracích prostředků a operativní techniky při odhalování trestných činů. Trestní řád pak obsahuje úpravu pověřování oznámení o trestném činu a všechna další navazující stadia řízení. Mezi oběma instituty (t.j. odhalování trestných činů a prověřování trestních oznámení) je úzká návaznost a vzájemná provázanost. V řadě případů je dokonce aplikace jednoho nebo druhého uvedeného zákona sporná. V zájmu zjednodušení bude shodně s obdobnými právními úpravami v rámci připravované rekodifikace vhodné tuto problematiku komplexně upravit v trestním řádu. V nejbližší době potom bude nutné vyřešit základní nedostatek platné právní úpravy, kterou je přílišná složitost trestního řízení89. Platná právní úprava nyní vyžaduje, aby zejména dokazování a rozhodování ve všech stadiích se provádělo v rigorózně procesní formě, a činnost jednotlivých orgánů trestního řízení se tak stává duplicitní místo toho, aby na sebe především navazovala. Podstatou a základním smyslem právní úpravy trestního řízení však je zajistit, aby při respektování požadavku zákonnosti byl nejen odhalen, usvědčen a potrestán pachatel, ale aby se tak stalo co nejdříve po spáchání trestného činu. Jen tehdy může být trestní řízení veřejností vnímáno jako výkon trestní spravedlnosti a může plnit i další cíle - zejména v oblasti prevence. Proto bude třeba výrazněji zjednodušit a zrychlit trestní řízení ve všech jeho stadiích, posílit význam stadia řízení před soudem na úkor přípravného řízení, posílit postavení státního zástupce při výkonu dozoru v přípravném řízení a při rozhodování v tomto stadiu řízení,v širší míře umožnit v procesní formě zachytit důkazy v i případech, kdy ještě nejsou podmínky pro stíhání konkrétní osoby. Obsah a rozsah přípravného řízení by byl diferencován v závislosti na závažnosti a složitosti činu, který je předmětem řízení. Přípravné řízení by zahrnovalo celé stadium řízení podle trestního řádu před podáním obžaloby a bude obsahovat dvě fáze

• - prověřování skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin, a
• - trestní stíhání, které bude zahájeno sdělením obvinění konkrétní osobě.

Sdělení obvinění by mělo mít povahu rozhodnutí, proti kterému je přípustná stížnost, o níž rozhoduje státní zástupce. K prověření důvodnosti podezření, že byl spáchán trestný čin a ke zjištění jeho pachatele by mohl policejní orgán provádět dokazování způsobem uvedeným v hlavě čtvrté a páté. Vždy by tak postupoval, jestliže by důkaz měl povahu neodkladného nebo neopakovatelného důkazu. Po sdělení obvinění by takto prováděl i další důkazy, které mohou mít základní význam pro posouzení viny a trestu. Obhájce by měl právo se po sdělení obvinění zúčastnit výslechu obviněného, provádění důkazu, který má povahu neodkladného nebo neopakovatelného úkonu, seznámení s výsledky vyšetřování.

4.5.2.3. Využití a ochrana svědka

Dosavadní právní ochrana svědka (§ 55 odst. 2 trestního řádu) není dostatečná a vyvolává řadu aplikačních problémů90. Bude proto třeba přijmout komplexní program ochrany svědků, příp. dalších osob, na jejichž ochraně je zájem (tj. např. znalců, tlumočníků, ale i pracovníků orgánů činných v trestním řízení), na kterém se budou podílet orgány Ministerstva spravedlnosti ČR a Policie ČR. S přihlédnutím k praktickým poznatkům by bylo například jako jedno z dílčích opatření v rámci tohoto programu účelné vytvořit institut tzv. ochranné vazby svědka, který by byl uplatňován při řešení trestních případů spojených s organizovanýrn zločinem, kdy se souhlasem svědka vyjádřeným písemnou formou by bylo na dobu nezbytně nutnou možné osobu svědka umístit do výkonu ochranné vazby. Řešení ochrany svědků atd. není v našich geografických podmínkách myslitelné bez mezinárodní spolupráce. K prolomení latence korupce lze využít i institutu amnestie či abolice ve vztahu k osobám (osobě), které (která) úplatek poskytly (poskytla), případně i zavedení procesní amnestie ve formě svědecké imunity udělované jednotlivě korunním svědkům podle uvážení státního zástupce nebo soudu.

4.5.2.4. Prostředky dokumentování trestné činnosti v oblasti úplatkářství

Při odhalování korupčního jednání je nezbytné používat ofenzivní metody policejní práce, neboť úplatkářství (jako jednání) je velmi obtížně možné odhalit. Prostředky policejní práce, které umožňují efektivní odhalování korupce, jsou velmi sporné a diskuse o nich musí být důsledná a musí zohlednit jak jejich zneužitelnost a obecně akceptovatelné meze zásahů do lidských práv, tak jejich obtížnou aplikovatelnost s nutností zajistit adekvátní podmínky pro výkon práce policie.

Při plnění úkolů na úseku odhalování úmyslných trestných činů a zjišťování pachatelů jsou služba kriminální policie, SPOK a útvar inspekce oprávněny používat operativně pátrací prostředky a operativní techniku dle §§ 33 až 37 zákona o Policii ČR91. Policejní zákon v současnosti neumožňuje, aby na dokumentaci většiny korupčního jednání bylo možné použít agenta nebo operativní techniku. Současně bude třeba shora zmíněnou úpravou těchto institutů v trestním řádu vytvořit předpoklady pro využitelnost těmito prostředky získaných důkazů v trestním řádu.

Kromě SPOK, resp. služby kriminální policie, hrají při odhalování korupce roli i další specializované útvary uvedené v § 12 trestního řádu. Jsou to například pověřené orgány BIS, Vězeňské služby, Vojenské policie a Ministerstva vnitra atd., které mají odhalovat trestnou činnost příslušníků těchto služeb. Zjevně nedostatečně je upraveno postavení inspektorátů celní a finanční stráže působících v rámci celních úřadů na základě § 10 odst. 3 celního zákona. Adekvátními pravomocemi (jak jsou dále rozvedeny) je nutné vybavit také tyto orgány, pokud se tak již nestalo.

V dalším textu provedeme stručnou analýzu prostředků policejní práce použitelných při odhalování korupční trestné činnosti, jak k nim dosud přistupuje současná naše právní teorie a praxe92.

4.5.2.4.1. Policejní agent

Z ustanovení § 34b zákona o Policii ČR vyplývá, že agentem se rozumí policista plnící úkoly uložené mu službou kriminální policie nebo službou policie pro odhalování korupce a závažné trestné činnosti, vystupující zpravidla s krycími doklady a se zastíráním skutečného účelu své činnosti. Použití agenta povoluje soudce krajského soudu, pravidelnou kontrolu vykonává státní zástupce.

Stávající dikce ustanovení zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky neumožňuje při dokumentování většiny korupčních trestných činů policejním orgánům využívat zákonných operativně pátracích prostředků a operativní techniky (§ 33 až § 37), neboť u těchto trestných činů nejsou naplněny podmínky jejich užití v souladu s § 41 odst. 2 trestního zákona (zejména podmínka stanovení trestu odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně osm let)94. K jistému, ale stále ještě ne zcela dostatečnému posunu dojde po přijetí v tomto textu zmíněné novely trestního zákona. Zabezpečit používání agenta (totéž platí i pro operativní techniku - viz níže) při odhalování korupční trestné činnosti lze přitom i bez zvyšování trestních sazeb. Je například možné za tím účelem změnit zákon o Policii ČR (resp. trestní řád, do něhož by se vůbec nově úprava používání operativní techniky a agenta v rámci trestního řízení měla nově zavést), podle kterého by při vyšetřování vyjmenovaných trestných činů bylo možné tyto prostředky použít95..

Velice ožehavou otázkou související mimo jiné i s odhalováním korupce je, zda agentovi během jeho působení ve zločineckém prostředí má být povoleno páchání trestných činů. Tento problém vzniká proto, že agent, nemá-li se stát nápadný a nemá-li být ohrožen, je nucen chovat se tak, jako se chovají ostatní členové zločinecké skupiny. Z praxe je dokonce známo, že zločinecké organizace se chrání před infiltrací policejních agentů tím, že nové přijímané členy podrobují ”zkoušce” a přikazují jim spáchat závažný delikt.

Beztrestnost agenta se podle českého trestního zákona vztahuje pouze na jeho trestnou činnost podle § 163a trestního zákona, a to jen na druhou a třetí formu zde uvedenou (účast na činnosti zločinného spolčení a jeho podpora), jestliže se jí dopouštěl s cílem odhalit pachatele trestné činnosti spáchané ve prospěch zločinného spolčení. Pro činnost agenta je však nezbytné, aby vyloučení protiprávnosti se vztahovalo též na různá klamavá jednání vyvíjená agentem proto, aby zakryl svou pravou totožnost a aby mohl proniknout do zločineckého prostředí. Z těchto aktivit je českým zákonem o Policii ČR výslovně legalizováno pouze použití krycích dokladů (§ 34a). Především však zákonodárce neupravil řešení otázky, která je u institutu agenta vůbec nejdůležitější, totiž otázky, zda je agentovi dovoleno účastnit se i na trestných činech, jimiž se plány zločinného spolčení realizují (např. na obchodu s drogami). Jde o tzv. ”prostředím podmíněné trestné činy”. V diskusích jsou k tomuto problému zastávány velmi protichůdné názory. Někteří odborníci se vyslovují pro široce koncipovanou beztrestnost agenta s argumentem, že jedině za této podmínky má institut agenta vůbec nějaký smysl. Pokud by zákonodárce neposkytl agentovi dostatečný ”hrací prostor” a ”volné ruce”, není jeho dlouhodobý pobyt ve zločinecké organizaci vůbec možný. Proti tomu lze namítat, že je nepřípustné, aby státní úředník, zaštítěn autoritou státu, mohl páchat trestnou činnost. Následky takového agentova jednání mohou nepříznivě zasáhnout do sféry individuálních práv třetích nevinných osob, které nemají se zločinným spolčením nic společného. Konečně se jako protiargument uvádí, že připuštění beztrestnosti agentů by mohlo mít zhoubný vliv na morálku policie, mohlo by vést ke zneužití a excesům a snižovalo by vážnost policie v očích veřejnosti. Je tedy zřejmé, že pokud by se zákonodárce odhodlal k tomu, aby v budoucnu výslovně připustil možnost agenta podílet se na trestné činnosti zločinecké organizace, musel by zároveň stanovit určité meze. Absence explicitní úpravy beztrestnosti agenta v českém trestním zákoně samozřejmě nebrání tomu, aby se na jeho beztrestnost vztáhla jiná ustanovení o okolnostech vylučujících protiprávnost, která jsou platná pro každého, tedy i agenta96. Tím, že nejsou explicitně upraveny podmínky vyloučení protiprávnosti jednání agenta a spoléhá se na to, že dostatečný regulační význam budou mít obecná ustanovení o krajní nouzi a nutné obraně, je přesunuto příliš mnoho odpovědnosti za zákonnou aplikaci institutu agenta na policejní a justiční orgán. Ustanovení § 34b odst. 5 policejního zákona, že agent ”při své činnosti je povinen volit takové prostředky, které jsou způsobilé ke splnění jeho služebního úkolu a jimiž není jiným osobám způsobována újma na jiných právech” situaci neřeší, protože je příliš vágní. Není např. zřejmé, z jakého hlediska se má posuzovat bezdůvodnost újmy. Platná česká právní úprava tedy neposkytuje policistovi - agentovi dostatečně určitou směrnici pro jeho jednání a nestanoví zřetelné hranice, jež nesmí překročit. Agent je tak vystaven velkému riziku, že jeho jednání bude právně kvalifikováno jako exces z mezí nutné obrany, resp. krajní nouze. Přitom velikost manévrovacího prostoru, tedy možnost volit z několika možných variant chování, je pro agenta velmi zúžená, protože se při svém nasazení do kriminálního prostředí nalézá ve stavu silného ohrožení a stresu. Za současné právní úpravy je jen velmi málo policistů ochotno působit jako agenti v prostředí zločineckých organizací a aktivita těch, kteří budou tuto činnost vykonávat, může být ochromena vědomím rizika, že jejich jednání bude posouzeno jako exces97. Poznatky z policejní praxe prokazují, že je využití institut policejního agentu za současného praktického stavu fakticky znemožněno. Jedním z možných řešení shora naznačených je doplnit do trestního zákona nový § 15a, který by zněl takto:

”Čin jinak trestný, spáchaný agentem jednajícím s cílem odhalit pachatele trestné činnosti spáchané ve prospěch zločinného spolčení nebo pachatele zvlášť závažného úmyslného trestného činu a umožnit jejich trestní postih, není trestným činem. To neplatí, jestliže agent mohl bez nebezpečí svého vyzrazení od spáchání činu upustit, anebo způsobený následek spočívá v těžké újmě na zdraví nebo úmrtí nebo je zřejmě závažný nebo závažnější než následek spočívající v jeho vyzrazení a ve znemožnění další činnosti agenta”.

Případné rozšíření možnosti páchání jinak trestné činnosti musí být doprovázeno omezujícími a kontrolními mechanismy:

• agent nesmí způsobit následek spočívající v úmyslném usmrcení nebo ublížení na zdraví, ledaže by se jednalo o nutnou obranu nebo krajní nouzi,
• ke spáchání činu jinak trestného musí zásadně udělit předem souhlas soudce vydávající povolení k použití agenta, pouze pokud by věc nesnesla odkladu a souhlasu nebylo možné předem dosáhnout, musí být soudce neprodleně dodatečně informován o spáchání činu jinak trestného,
• agent nesmí zakládat nebo zosnovat zločinné spolčení ani navádět ke spáchání trestného činu.

S tím také souvisí nutnost zajistit dostatečně kvalifikovaně vybavení agenta krycí legendou a jeho ochranu, pokud vystupuje v trestním procesu jako svědek98.

S otázkou podílnictví agenta na trestné činnosti páchané zločineckou organizací úzce souvisí problém tzv. policejní provokace, kdy policejní agent sám aktivně podněcuje či svádí jiné osoby k páchání trestné činnosti nebo iniciuje založení zločinecké organizace s úmyslem, aby pachatele udal. V České republice je institut policejní provokace (agenta provokatéra) pokládán za nepřípustný99 a ani zpracovatelé tohoto materiálu jej, v jeho původní (americké) podobě nepovažují za vhodný. Je však skutečností, že v zahraničí není postoj k institutu agenta provokatéra zdaleka jednoznačně odmítavý100. V České republice však postačí vhodně vyjít ze stávající právní úpravy a uvažovat o naprosto dílčích a velmi specifických úpravách v již existujících institutech policejního práva (např. institutu předstíraného převodu věci apod. - viz dále výklad 5.5.2.4.5.)

V rámci rekodifikace trestního řádu by v budoucnu bylo vhodné zakotvit úpravu používání policejního agenta v trestním řádu - jako je tomu například v Německu nebo na Slovensku. Výsledky práce agenta v rámci trestního řízení by tak získaly nezpochybnitelný důkazní statut.

K zpřesnění a lepší aplikovatelnosti institutu agenta by bylo vhodné zmínit existenci odůvodněného podezření ze spáchání trestného činu jako podmínku jeho nasazení a doplnit kontrolní mechanismy u nasazení agenta i o jistou (následnou, zobecněnou) formu parlamentní kontroly, příp. o kontrolu veřejným ochráncem lidských práv, bude -li zřízen. Vhodné by bylo výslovně umožnit použití agenta na základě rozhodnutí soudu alespoň na jeden rok. Naprosto zásadní důležitost pro úspěšnou policejní dokumentaci trestné činnosti v oblasti boje s korupcí. Pokud jde o kontrolu nasazení policejního agenta státním zástupcem101, mělo by být zajištěno, aby tato kontrola připadala vždy na Vrchní státní zastupitelství v Praze (za podmínky rotace pověřených státních zástupců), aby nedocházelo k zbytečným kompetenčním konfliktům zejména u distančních deliktů. Agentem by také měl být napříště i pracovník bezpečnostního sboru jiného státu, aby bylo možné pronikat i mezi příslušníky jiných států a etnik. Agentovi by též mělo být výslovně zákonem umožněno používat kromě krycích dokladů také krycích prostředků (konspirativního pracoviště, krycí firmy). Jako účelné se též jeví umožnit policii používání krycích dokladů vystavených na jména zemřelých osob, jak to umožňuje zákon o BIS, a zavádění údajů uvedených ve vydaných krycích dokladech do evidencí vedených podle zvláštních předpisů.

4.5.2.4.2. Použití operativní techniky

Korupční trestná činnost je zpravidla páchána utajovaně, takže informace o ní jsou pro policejní a justiční orgány obtížně dostupné. Nedostatek informací způsobuje velkou latenci této kriminality a dojde-li již k zahájení trestního stíhání, nelze často pro důkazní deficit dovést věc k odsuzujícímu rozsudku. Za této nesnadné důkazní situace se jako jedna z možností, jak obstarat potřebné informace, nabízí utajený technický zásah do sféry osobní a domovní svobody a do telekomunikačního tajemství, odhalující skryté informace, tj. použití operativní techniky102. Používání operativní techniky na odhalování trestných činů korupčního charakteru je možné jen velmi omezeně. Bylo by účelné oprávnění policie k používání operativní techniky u korupčních trestných činů rozšířit, podobně jak to bylo shora navrženo u policejního agenta.

Pokud jde o existující právní úpravu použití operativní techniky, lze při přípravě policejního zákona uvažovat dále o těchto otázkách:

Český trestní řád neupravuje některé případy použití operativní techniky v rámci trestního řízení, jimiž je rovněž zasahováno do základních práv a svobod občanů, jako je akustický odposlech nebo vizuální pozorování v uzavřeném nebo volném prostoru, zvláště pak v bytech a v jiných neveřejných prostorách (např. odposlech nebo záznam rozhovoru vedeného v bytě mezi spolupachateli). Při vyšetřování korupce může být zákonné umožnění akustického odposlechu nebo vizuálního pozorování důkazně velmi přínosné a u nejzávažnějších trestných činů potřebné. Zároveň by však bylo třeba v zákoně stanovit přesné podmínky pro jeho použití. Jestliže je možné provést takový úkon již před zahájením trestního řízení jako prostředek operativní techniky podle zákona o Policii ČR, zákona o BIS a zákona o VOZ, bylo by jen logické, kdyby byl analogický úkon zakotven i v trestním řádu a umožněno jeho provádění v rámci trestního řízení, tedy v době, kdy podezření ze spáchání trestného činu je již zdůvodněné konkrétními fakty103.

Ustanovení policejního zákona upravující použití operativní techniky při ”pořizování obrazových, zvukových nebo jiných záznamů” je příliš vágní a málo transparentní. Zákon například nehovoří o případech, kdy je hovor nikoli zaznamenáván, ale pouze odposloucháván. Totéž platí o vizuálním pozorování, ať již je provedeno pouhým zrakem nebo jinými optickými či elektronickými prostředky. Zákonnou úpravu používání operativní techniky je třeba v rámci rekodifikace policejního i trestního práva zpřesnit.

Dosavadní zákonný text dále nerozlišuje, zda se pořizování obrazových, zvukových nebo jiných záznamů děje v bytě nebo mimo obydlí. V té souvislosti je třeba si však uvědomit, že obydlí je čl. 12 odst. 1 Listiny nedotknutelné a lze do něj vstoupit jen se souhlasem toho, kdo v něm bydlí, nebo jen na zákoně zákona, je -li to v demokratické společnosti nezbytné pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku, a jen pokud je obydlí užíváno také pro podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti, lze nedotknutelnost obydlí narušit také na základě zákona, je - li to nezbytné pro plnění úkolů veřejné správy. Podle našeho názoru proto nelze se zřetelem na platnou ústavu vstoupit při odhalování korupce do obydlí, není -li současně užíváno pro podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti.

Organizacím obstarávajícím provoz telekomunikačních sítí je třeba zakotvit zákonnou povinnost poskytnout policii pomoc při používání operativní techniky, zejména poskytovat policii informace z informačních systémů, které vedou.

Členové kontrolního orgánu pro kontrolu používání operativní techniky musejí být vybaveni povinností mlčenlivosti a musí být stanoveny konkrétní pravidla pro provádění parlamentní kontroly. Jisté kontrolní oprávnění by měl získat též uvažovaný veřejný ochránce lidských práv.

Při dalších legislativních úpravách operativní techniky je vhodné vyjít ze zahraničních zkušeností104.

4.5.2.4.3. Počítačové zpracování databází obsahující osobní a jiná citlivá data formou tzv. rastrového pátrání.

Další z možných metod postupu nejen při odhalování korupce, ale i řady dalších deliktů ekonomického charakteru, je rastrové (síťové) pátrání.

Například rakouská policie může po mnoha předešlých polemických debatách od roku 1997 používat této metody, tj. prohledávání dat uložených v databázích pomocí počítačových programů105. Rastrové pátrání lze v Rakousku použít pouze v případě konkrétního podezření a musí se jednat o delikty, za které je možno podle trestního zákona uložit vysoké tresty. Navíc je možno tuto metodu aplikovat jen, pokud návrh státního zastupitelství schválí kolegium senátu, složené ze tří soudců. Pověřenec pro právní ochranu, jmenovaný ministrem spravedlnosti, může u tzv. nositelů profesionálního tajemství odmítnout dát souhlas s použitím této metody, případně vznést námitku u nejvyššího soudního dvora. Ministr spravedlnosti musí každoročně podávat parlamentu zprávu o počtu a okolnostech nasazení této pátrací metody. Rastrové pátrání se dále používá též v Dánsku, Nizozemí, Francii a Anglii.

V ČR by zavedení takového institutu vyžadovalo přijetí legislativních úprav. Musel by se změnit zákon o Policii ČR i zákon o ochraně osobních dat (zákon č. 256/1992 Sb.). Používání síťového pátrání by se alespoň pro účely odhalování nejzávažnější trestné činnosti včetně vyšších forem korupce mělo pověřeným policejním složkám umožnit. Tuto otázku je třeba řešit v rámci přípravných prací na nové kodifikace policejního a trestního práva.

4.5.2.4.4. Použití důvěrníků policie

Zákony řady západoevropských i transformujících se zemí (včetně ČR) umožňují policii využívat služeb informátorů a poskytují těmto osobám ochranu před vyzrazením107. Česká právní úprava je v tomto ohledu velmi kusá. Policie má podle ní pouze nijak dále nerozváděná oprávnění používat důvěrníků a osob jednajících ve prospěch policie. Přitom právě při odhalování trestných činů korupčního charakteru mohou takovéto osoby hrát významnou roli.

V nové úpravě policejního práva je třeba přesně specifikovat způsob policejní práce s těmito osobami tak, aby byla zajištěna ústavní kritéria na výkon státní moci a současně aby byla zajištěna možnost využívání důvěrníků a osob jednajících ve prospěch policie v trestním řízení včetně zajištění jejich důkazní využitelnosti.

4.5.2.4.5. Operativní kombinace

Operativní kombinace je metoda hojně využívanou policejními složkami v angloamerickém prostředí. Také v některých transformujících se zemích byla tato metoda policejní práce uzákoněna109.

Při přípravě nového zákona o Policii ČR je třeba důkladně uvážit oprávnění policie k operativní kombinaci, nebo alespoň k jejím dílčím formám. Jako příklad může v této souvislosti sloužit již existující ustanovení policejního zákona o předstíraném převodu věci, který kodifikuje jednu z dílčích forem operativní kombinace. Oblast realizační fáze této metody vyvolává podezření z možnosti jejího zneužití speciálními policejními složkami. Na tomto místě je nezbytné uvést, že zamezení možnosti zneužití je třeba zcela jednoznačně ponechat na důsledné realizaci výkonu kontrolní činnosti mimo policejní složky (ve fázi přípravy, povolení a průběhu realizace operativní kombinace ze strany státního zástupce nebo soudce a jako celku např. ze strany příslušné parlamentní komise).

Bylo by možné buď dále rozpracovat zákonné oprávnění k předstíranému převodu věci nebo kodifikovat tzv. "předstírané korupční jednání" do stávajícího čtvrtého oddílu zákona o Policii ČR. Představitelná je například následující nová dikce:

§ 34d - Předstíraný převod majetkových hodnot a jiných výhod

Předstíraný převod majetkových hodnot a jiných výhod se pro účely tohoto zákona rozumí jednorázové operativně technické opatření spočívající v předstíraném slibu, nabídce, nebo převodu výhody realizovaného za účelem dokumentace trestné činnosti (případně taxativně vymezené dle úvahy zákonodárce).

Na předstírané korupční jednání je třeba povolení soudce krajského soudu (případně senátu krajského soudu), v jehož obvodu má žadatel o použití tohoto operativně pátracího prostředku své sídlo. V povolení musí být uveden účel použití , doba, kdy dojde k jeho použití a forma jeho použití.

Tato změna by si vyžádala doplnění § 34 o tento nový operativně pátrací prostředek.

Jinou možností je vypracování nové zákonné normy, která komplexně upraví celou problematiku forem operativní činnosti, včetně jednotlivých kontrolních mechanismů.

4.6. Správní právo

Také předpisy správního práva přinášejí celou řadu možností, jak odhalovat a postihovat případy korupčního jednání. Shora již byla uvedena úprava zákona o zadávání veřejných zakázek včetně některých námětů, jak tento významný předpis ještě zkvalitnit. V tomto ohledu plní nezastupitelnou úlohu Úřad na ochranu hospodářské soutěže. Zajímavým námětem pro tuto instituci je také návrh, aby se do jeho působnosti také legislativně převedlo správní trestání podnikatelů za korupční jednání, a to zakotvením tzv. jiných správních deliktů odpovídajících zhruba závažnějším a zaviněným formám nekalosoutěžního jednání mezi podnikateli.

K dalším předpisům správního práva, které zajišťují mechanismy kontroly a transparentnosti při nakládání zejména s veřejným majetkem, je zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole110. Vyloučením a následným zrušením ministerstva státní kontroly z kontrolního systému, zanikl jeden ze zákonem stanovených kontrolních orgánů. Vlastní zákon sám o sobě představuje v dnešní podobě pouze procesní normu upravující postup vlastní kontroly, aniž by přesněji specifikoval, kdo ji bude vykonávat. Ustanovení § 2 cit. zák. je nepřesné a neposkytuje dostatečnou úpravu oprávnění kontrolních orgánů. Absence státního kontrolního systému umožňuje vznik negativních hospodářsko ekonomických jevů, neboť se spolupodílí na vyvolávání dojmu beztrestnosti. Vlastní zákon, tak jak jej zákon upravuje již neodpovídá změněným společensko ekonomickým podmínkám. Předlistopadové poměry totiž byly založeny na paralelním mocenském donucování komunistického stranického aparátu. V tomto ohledu paradoxně musí svobodná a demokratická společnost svůj stát chránit relativně náročněji a formálněji a s explicitně stanovenými sankcemi a dalšími donucovacími mechanismy. Vláda by proto měla zahájit přípravu státního kontrolního systému s výslovně uvedenými orgány, jež budou jeho součástí a s definovaným rozsahem jejich působnosti. Odpovědní vedoucí pracovníci dotčených státních orgánů, popř. zástupci statutárních orgánů institucí hospodařících se státním majetkem popř. vykonávajících v přenesené působnosti veřejnou správu či participujících na veřejných programech včetně realizace veřejných zakázek budou pod pracovněprávní a trestněprávní sankcí povinny bezodkladně a v uvedených lhůtách realizovat konkrétní závěry cestou odstranění zjištěných nedostatků. V zájmu jednotného výkonu státní kontroly by mělo vzniknout jedno metodické a řídící centrum tohoto systému.

Významným předpisem správního práva, v němž je také implicitně obsažen závazek ústředních státních orgánů bojovat s korupcí, je ovšem také zákon č. 2/1969 Sb., tzv. kompetenční zákon. Z obecných ustanovení kompetenčního zákona (stejně jako z Ústavy ČR) vyplývá, že všechny resorty musejí v rámci své činnosti udělat maximum pro efektivní meziresortní spolupráci a pro zajištění plnění zásadních úkolů státu, včetně úkolů plynoucích z mezistátních úmluv. K těm boj s korupcí nepochybně patří. Proto se při potírání korupce musejí angažovat pokud možno všechny státní orgány.

Neopomenutelným předpisem je též zákon č. 166/1993, o Nejvyšším kontrolním úřadu, který dále rozvíjí shora uvedené ústavní zmocnění. Pokud jde o případné změny současného ústavního nebo zákonného postavení NKÚ, ve smyslu rozšíření jeho působnosti nebo pravomocí, tyto změny musejí věcně a pojmově navazovat na změny navazující právní úpravy. Při jejich přípravě a realizaci musí být plně respektován princip nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu vycházející z tzv. Limské deklarace. Občas objevující se náměty, aby NKÚ sám byl oprávněn kontrolovaným osobám ukládat sankce a opatření k nápravě zjištěných nedostatků, musejí být ještě uváženy. Rozhodování o sankcích a nápravných opatřeních by mělo zůstat nástrojem řízení a jednou ze základních povinností řídícího aparátu, do jehož činnosti by neměl kontrolní orgán mít možnost zasahovat. Hlavním nástrojem činnosti NKÚ by mělo být zejména odhalování systémových nedostatků.

Významnou roli hraje zejména při omezování korupce ve státní správě také správní řád. V rámci probíhající rekodifikace správního řízení musí být kladen velký důraz na jeho maximální transparentnost tak, aby rozhodování dle volné úvahy nebo na základě správního uvážení nemohlo být prostředkem nežádoucích úřednických praktik. Vhodné by též bylo zajistit možnost přednostního vyřízení věci v rámci jednotlivých typů správního řízení na základě zákonem stanovené vyšší poplatkové povinnosti. Výslovně by též mělo u všech typů správního řízení být uvedeno, jak rychle musejí proběhnout111. Současně je v rámci vnitřních kontrolních mechanismů třeba bránit tomu, aby stanovená maximální doba byla úředníky záměrně vydávána za jediný časový limit vyřízení věci (tj. věc musí být vždy vyřizována bezodkladně, nikoli dle stanovené maximální lhůty).

Za významný zákon v této oblasti je možné považovat i zákon č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 103/1991 Sb., o Radě ČR pro rozhlasové a televizní vysílání, ve znění pozdějších předpisů. Řada neprokázaných a mediálně i veřejností diskutovaných případů korupce nebo střetu zájmů při udělování licencí k vysílání, včetně několika podaných trestních oznámení provází činnost Rady pro vysílání od počátku až dosud. Tyto případy by proto bylo vhodné prověřit, podrobit důkladné analýze a vyvodit z ní závěry mimo jiné i směrem k úpravě příslušných právních předpisů.

4.7. Finanční právo

4.7.1. Vymezení finančních institucí a kontrolních orgánů ve finančním sektoru

S bojem proti korupci úzce souvisí právní úprava postavení finačních institucí112. Významné postavení mají kontrolní orgány na úseku finančního trhu:

Finančně analytický útvar Ministerstva financí, který plní úkoly stanovené v zákoně č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, zejména pokud jde o sběr a analýzu údajů, které jsou výsledkem oznamovací povinnosti finančních institucí. FAÚ je primárně zaměřen na boj se špinavými penězi. Špinavé peníze však nezřídka mohou s korupčním jednáním přímo či nepřímo souviset, neboť mohou být jejím prostředkem i výnosem, o jehož legalizaci se posléze zkorumpovaná osoba pokusí.

Komise pro cenné papíry vykonává dozor nad kapitálovým trhem. Jedná se o správní úřad pro oblast kapitálového trhu zřízený zákonem č. 15/1998 Sb. Vykonává státní dozor nad subjekty kapitálového trhu. Mimo jiné kontroluje plnění povinností vyplývajících ze zákazu používat důvěrné informace a oznamuje podezření ze spáchání trestného činu zneužívání informací v obchodním styku, který může být jedním z typů korupční trestné činnosti.

Česká národní banka, její postavení upravuje zákon č.6/1993 Sb., o České národní bance. Při plnění úkolů vykonává dozor nad prováděním bankovních činností a devizové kontroly. I tento dozor tedy může, zejména po výrazném posílení jeho pravomocí poslední novelizací, účinněji zasahovat proti nedostatečně fungujícím kontrolním mechanismům uvnitř banky. V zájmu řádného fungování bankovního dohledu je žádoucí signalizační, informační a součinnostní povinnost ČNB, jako státního orgánu plnícího ve vymezeném rozsahu působnost správního úřadu, odpovídajícím způsobem rozšířit. Do budoucna by neměla být činnost bankovního dohledu, jako dozorčí činnosti státního kontrolního orgánu ponechána toliko na volné úvaze ČNB, nýbrž by měla být i příslušným kontrolním orgánům (nově konstituovaným) dána možnost v zákonem stanoveném rozsahu tento prostředek státní kontroly nejen vyvolat, ale i korigovat.

Česká národní banka by měla být zákonem zavázána sdělit orgánům činným v trestním řízení veškeré skutečnosti odůvodňující podezření ze spáchání trestného činu, pokud tyto vyjdou najevo v rámci bankovního dohledu, bez možnosti dovolat se bankovního tajemství v tomto případě. Vážným problémem při těchto úvahách však je v Ústavě zakotvená nezávislost ČNB, která by musela být buď brána v úvahu, nebo přiměřeně limitována.

Územní finanční orgány Dalším významným předpisem práva souvisejícím s bojem proti korupci a jiné hospodářské trestné činnosti je 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech. Tento zákon vymezuje okruh působnosti územních finančních orgánů a vytváří celou soustavu těchto územních finančních orgánů. Do působnosti těchto orgánů patří provádění finančních revizí, cenové kontroly a kontrola poplatků, které jsou příjmem státního rozpočtu. Postup provádění těchto kontrol a jejich právní následky řeší zákon č. 337/1992 Sb., zákon o správě daní a poplatků, ve kterém je zakotvena oznamovací povinnost vůči orgánům činným v trestním řízení, a to pouze pro trestný čin krácení daně. Omezení oznamovací povinnosti finančních úřadů vůči orgánům činným v trestním řízení pouze na trestný čin krácení daně se jeví jako značně neúčelné a musí být odstraněno. Finanční úřady by měly napříště získat postavení nezávislého státního orgánu oprávněného k aktivnímu vymáhání státních pohledávek (např. Ústřední finanční úřad, Krajské a Oblastní finanční úřady), pro něž by Ministerstvo financí zajišťovalo jen nezbytně nutný servis. Instituce vykonávající kontrolní činnost vůči nim by měla být ještě uvážena. Kromě NKÚ přichází v úvahu kontrola vnitřní prostřednictvím posílených inspekčních orgánů Ministerstva financí s jasnými pravomocemi. Procesní kontrola by měla být garantována vyššími organizačními jednotkami Ústředního finančního úřadu.

4.7.2. Závazky z oblasti finančního práva vyplývající ČR z Úmluvy o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních transakcích

V Úmluvě o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích (viz také kapitoly 4.1.2. a 5.4.3) zpracované členskými státy OECD je Česká republika dále zavázána ještě k řadě dalších, dosud neuvedených opatření, zejména:

• zvýšit účinnost pokut v zákoně č. 561/1991 Sb., zákona o účetnictví, a to stanovením jiných kritérií než doposud.
• navrhnout nový zákon o auditorech a Komoře auditorů který zejména posílí úlohu státu při vstupu do profese a stanoví navíc povinnost auditora oznamovat příslušnému státnímu orgánu informace o trestné a jiné protiprávní činnosti, kterou při výkonu své činnosti zjistí, a stanoví povinnost uvádět ve zprávě skutečnosti, které mohou mít vliv na negativní hospodaření účetní jednotky113.
• zákon České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, má být podle požadavků OECD doplněn tak, aby za podnikatelský náklad nemohl být výslovně považován úplatek podle trestního zákona. Ministerstvo spravedlnosti v součinnosti s Ministerstvem financí předložilo vládě návrh novely trestního zákona a dalších předpisů, kterým mělo být mimo jiné vloženo do zákona o daních z příjmů toto ustanovení. Legislativní rada vlády ČR však tuto novelu zákona o dani z příjmů nedoporučila s odůvodněním, že současné znění zákona je dostačující a již pokrývá zákaz odčitatelnosti úplatků od daňového základu. Vláda této námitce vyhověla a do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR byl postoupen vládní návrh novely trestního zákona, který původně navrhovanou novelu zákona o dani z příjmů již neobsahuje.

4.7.3. Financování politických stran a POLITICKÝCH HNUTÍ A problémy s tím související

Dalším prostředkem omezení korupce může být i průhledné financování politických stran a politických hnutí (dále jen ”strana a hnutí”).

Nejproblémovějšími body jsou financování činnosti strany a hnutí prostřednictvím darů a půjček. Právě v této oblasti vznikaly a vznikají nejasnosti s kontrolováním stranických příjmů. Situace je o to složitější, že díky nevyjasněným pravidlům hry existují mechanismy, kterými se část příjmů do stranické pokladny dostává mimo kontrolu (zdanění) ze strany státu. Tyto finanční prostředky pak mohou být (mimo jiné) použity na nezákonné financování činnosti strany a hnutí. Tento způsob získávání prostředků se projevuje zejména tam, kde existuje silné propojení mezi politiky (na různých úrovních) a průmyslovými kruhy. Vždy zde existuje možnost, že představitel strany a hnutí ve snaze získat finanční či materiální zdroje (pro sebe nebo pro stranu a hnutí), zvýhodní určitého představitele hospodářských kruhů tím, že využije svůj politický vliv v jeho prospěch114.

V České republice mají strany a hnutí (podle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a hnutích, ve znění pozdějších předpisů) příjmy z několika zdrojů115. Strany a hnutí nesmějí vlastním jménem podnikat, ale mohou založit obchodní společnost nebo družstvo nebo se účastnit jako společník nebo člen na již založené obchodní společnosti nebo družstvu za zákonem přesně stanovených podmínek (např. provozují-li tyto subjekty nakladatelství a tiskárny a podobnou činnost). Dary fyzických nebo právnických osob musí strany a hnutí zveřejňovat v pravidelných ročních finančních zprávách, pokud jejich celková hodnota od jednoho dárce přesahuje 100000 Kč. Dary a jiná bezúplatná plnění strany a hnutí nesmí přijímat od státu a od státních orgánů. Hranice umožňující anonymní dary straně a hnutí se jeví velmi vysoká.

Kromě těchto omezení je úprava darů stranám a hnutím velice liberální. Tím se situace v České republice liší od většiny evropských států, které omezují dary stranám co do maximální výše od jednotlivých subjektů a především ve vztahu k zahraničí. Některé právní úpravy zakazují přijímat zahraniční sponzorské dary. Tím se státy brání nežádoucí závislosti stran na několika kapitálově nejsilnějších subjektech a zároveň se snaží omezovat zahraniční vliv. Absenci omezení, pokud jde o sponzorování stran a hnutí v ČR, je třeba považovat za nebezpečnou, protože náš politický systém není dostatečně stabilní a odolný proti případným finančním tlakům. Těmto problémům právě musí zabránit dostatečná kontrola hospodaření stran116. Právě tato možnost postrádá jednoznačná pravidla a proto mohlo dojít ke vzniku nejasností kolem financování některých stran a hnutí a pravděpodobným daňovým únikům. Nemusí se přitom jednat přímo o úplatky konkrétní osobě, ale o vytváření tajných fondů určených k financování aktivit strany a hnutí. Proto je změnou zákona nezbytné regulovat financování stran a hnutí ze strany soukromých subjektů, např. tak, aby soukromé osoby mohly stranu a hnutí sponzorovat jen jediným způsobem, a to prostřednictvím darovacích poukázek za tím účelem vydaných, které by měly charakter darovací smlouvy. Taková darovací poukázka by musela obsahovat údaje o dárci, údaje o obdarovaném a potvrzení banky o složení darované částky nebo o přijetí převodního příkazu na darovanou částku ve prospěch účtu strany a hnutí. Vhodné by bylo, aby darující právnickou osobou mohla být pouze osoba tuzemská, v níž alespoň jedna osoba v pozici statutárního orgánu má české občanství. Všechny dary, které strana obdrží, musejí být nezbytně nutně identifikovatelné. Pokud strana a hnutí získají peněžitý dar v rozporu se zákonem, měl by následovat přiměřený finanční postih. V zákoně by též měla být stanovena maximální výše členského příspěvku v průběhu kalendářního roku (např. 20.000,- Kč). Dalším problémem, o němž je třeba zahájit diskusi, jsou různá zvýhodnění politických stran a hnutí nepeněžité povahy (např. inzerce v tisku ve prospěch strany, tisk volebních letáků apod., zajišťování billboardů atd.)

4.7.4. Právní úprava nakládání se státním majetkem

Dalším nedořešeným problémem, který komplikuje boj s korupcí, je neexistence zákona o státním majetku. Obchodní zákoník podřídil svým § 761 odst. 1 hospodaření s majetkem státu dosavadním předpisům a výslovně pak vybraným ustanovením hospodářského zákoníku. Uvedenými dosavadními předpisy jsou především vyhlášky č. 119/1988 Sb., o hospodaření s národním majetkem, a vyhlášky č. 1/1986 Sb., o prozatímní správě národního majetku. Stát si vytvořil speciální právnické osoby, které za něj vykonávají tzv. právo hospodaření se státním majetkem. Tímto způsobem se stát zbavil přímého vlivu na výkon svých majetkových práv a roztříštil svou odpovědnost za řádné nakládání se státním majetkem. Nepřehlednost a omezená kontrolovatelnost nakládání s majetkem státu spolu s problematickou postižitelností odpovědných osob je o to výraznější v době, kdy se následkem postupující transformace a privatizace prudce zvětšil okruh vlastnických subjektů a vzrostla četnost majetkoprávních vztahů, do nichž státní organizace vstupují. V gesci Ministerstva financí se v současné době připravuje nová právní úprava nakládaní se státním majetkem, která vychází z charakteristiky státu jako právnické osoby. Ve vztahu k dalším osobám bude stát při výkonu svých majetkových práv vystupovat zásadně v rovném postavení a regulace jeho jednání bude zaměřena především interně. Značnému množství dosavadních státních institucí bude odňata právní subjektivita. Zákon stanoví obecná pravidla jednání státu jakožto vlastníka a nositele dalších majetkových práv. Zákon má také nově stanovit postup při nabývání a zcizování majetku státem. Připravovaný zákon by měl stanovit existenci vnitřního kontrolního mechanismu po linii řízení, tj. uvnitř resortů. Stát jako ”veřejnoprávní osoba” by měl mít jen ten majetek, který potřebuje k plnění svých funkcí stanovených zákonem. Věcný záměr zákona o výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv státu předložil vládě ministr financí na základě usnesení vlády č. 141/1995 v srpnu 1997. Paragrafované znění dosud předloženo nebylo. V nejbližší době je proto třeba dokončit legislativně technické práce na tomto významném předpisu. Se zákonem o majetku státu jsou připravována revidovaná rozpočtová pravidla a hluboké analýze je podrobován stávající zákon o účetnictví. Shora již bylo naznačeno, jaká další opatření by měla být součástí systémového řešení ochrany státního majetku.

S úpravou nakládání se státním majetkem by měla být také spjata revize platných rozpočtových pravidel. S tím mimo jiné souvisí hledání možností, jak motivovat pracovníky státní správy pomocí tzv. samofinancování státní správy. Ve většině zemí USA a z evropských států v poslední době například v Polsku se u některých úřadů, na jejichž fungování je zvlášť významný státní zájem (státní zástupci, exekutoři, celníci, policie) podporuje, aby mohly přímo do svého rozpočtu čerpat stanovené procento pro stát vydobytých příjmů.

Předpisy pro účetnictví rozpočtových a příspěvkových organizací by měly být na úrovni zákona pojaty do zákonných norem pro hospodaření s rozpočtovými prostředky. Dnešní stav, kdy je zákon o účetnictví formulován jako průřezový velice komplikuje situaci v souvislosti s jeho novelizací i z pozice harmonizace s mezinárodními předpisy a standardy (direktivy EU a mezinárodní účetní standardy), které jsou pojímány z hlediska soukromoprávních subjektů.

4.7.5. Finanční prokuratury

V souvislosti se zákonem o majetku státu se diskutuje také o potřebě zřídit tzv. finanční prokuratury. Z historické tradice ČR vyplývá117, že finanční prokuratury jsou státní úřady povolané k tomu, aby obstarávaly pro stát úkoly právního zástupce, totiž zastupovaly jej před soudem, na žádost před úřady a podávaly státním úřadům i podnikům právní posudky a spolupůsobily při právních jednáních jimi sjednávaných a jiných právních úkonech. Finanční prokuratury by obstarávaly úkoly právního zástupce také pro vyšší územně samosprávné celky, případně pro okresní úřady a pro obce. V případě nutnosti zabezpečení veřejného zájmu by finanční prokuratury zabezpečovaly také zastupování dalších osob118.

Kompetence finanční prokuratury by měly převzít samostatné složky státního zastupitelství. Prioritou jejich činnosti by měla být obhajoba fiskálních zájmů státu v netrestním řízení před soudy.

4.7.6. Využití tzv. daňového řešení na majetek získaný neprokazatelným způsobem

Velmi diskutovanou otázkou v zahraničí je v poslední době možnost při prošetřování některých trestných činů obrátit důkazní břemeno a požadovat, aby občan prokázal původ vysokého množství svého majetku119. Také v ČR takové řešení není účelné z hlediska ochrany základních lidských práv a svobod. Na druhé straně je vhodné využít řešení, k němuž dospěli v Německu jako k svého druhu kompromisu. Jedná se o tzv. daňové řešení. Jeho obsahem je, že pokud osoba stíhaná pro hospodářskou nebo majetkovou trestnou činnost odmítne uvést původ svého majetku, může být tento majetek finančním úřadem zdaněn. Ve většině případů lze použít nejvyšší daňovou sazbu.

I v dalších zemích v rámci boje proti organizovanému zločinu přistupují k stále radikálnějším řešením. Jednou z novinek je stále razantnější zabavování zisků z trestné činnosti a propadnutí majetku120. Zákonnými úpravami je třeba vytvořit podmínky, aby finanční úřady byly oprávněny k aplikaci tzv. daňového řešení u osob stíhaných za majetkovou, resp. hospodářskou trestnou činnost. Organizačně je též třeba zabezpečit těsnější spojení mezi policií a finančními orgány .

4.7.7. Zakotvení bezhotovostního platebního styku

Po vzoru západoevropských zemí je také nutné zakotvit povinný bezhotovostní styk od určité výše (např. od 500000,-Kč). Toto řešení umožní vyšší transparentnost v platbách mezi ekonomickými subjekty a zajistí také lepší důkazní prostředí pro příslušné orgány. Navíc budou eliminovány fiktivní platby. Opatření je však možné uskutečnit teprve po důkladné analýze, zda český bankovní sektor takový úkol dokáže technicky zvládnout.