Originál nejnovější verse textu včetně poznámek v dokumentech najdete na stránce MVČR
Zpráva o korupci v ČR
a o možnostech účinného postupu proti tomuto negativnímu společenskému jevu
O B S A H
1. ÚVOD
1. 1. DEFINICE POJMU KORUPCE
1. 2. FORMY KORUPCE A MOŽNÉ OBLASTI JEJÍHO VÝSKYTU
1.2.1. KORUPCE MEZI ZAMĚSTNANCI VE VEŘEJNÉM SEKTORU (TZV. VNITŘNÍ KORUPCE)
1.2.2. KORUPCE VEŘEJNÉHO SEKTORU
1.2.3. KORUPCE V SOUKROMÉM SEKTORU
1.2.4. POLITICKÁ KORUPCE
1.2.5. VZTAH KORUPCE K ORGANIZOVANÉMU ZLOČINU
1.2.6. VZTAH KORUPCE A PRANÍ ŠPINAVÝCH PENĚZ.
1. 3. SPOLEČENSKÉ PŘÍČINY KORUPCE
1. 4. SPOLEČENSKÉ DŮSLEDKY KORUPCE
1. 5. VÝCHODISKA PRO STANOVENÍ METOD BOJE PROTI KORUPCI
2. POZNATKY O VÝSKYTU KORUPCE V ČR A O MOŽNOSTECH BOJE S NÍ
2.1. KORUPCE Z POHLEDU ORGÁNŮ ČINNÝCH V TRESTNÍM ŘÍZENÍ
2.1.1. VÝVOJ STATISTICKÝCH UKAZATELŮ U KORUPČNÍ TRESTNÉ ČINNOSTI V LETECH 1993 - 1997
2.1.2. NEJVÝZNAMNĚJŠÍ DOSUD ODHALENÉ PŘÍPADY KORUPČNÍHO JEDNÁNÍ V ČR PO ROCE 1989
2. 2. SOCIOLOGICKÉ POZNATKY O VÝSKYTU KORUPCE V ČR
2.3. KORUPCE V ČR V ZÁVĚRECH MMF A SVĚTOVÉ BANKY
2.4. MĚŘENÍ KORUPCE METODOU TRANSPARENCY INTERNATIONAL A POSTAVENÍ ČR V ŽEBŘÍČKU TI
3. SOUČASNÉ ZAHRANIČNÍ TRENDY V BOJI PROTI KORUPCI A DOPORUČENÍ ZAHRANIČNÍCH INSTITUCÍ ČESKÉ REPUBLICE, JAK POSTUPOVAT V BOJI S KORUPCÍ
3.1. AKTIVITY MEZINÁRODNÍCH ORGANIZACÍ V BOJI PROTI KORUPCI
3.1.1. AKTIVITY A DOPORUČENÍ OSN
3.1.2. AKTIVITY A DOPORUČENÍ OECD
3.1.3. AKTIVITY A DOPORUČENÍ RADY EVROPY (GMC)
3.1.4. AKTIVITY A DOPORUČENÍ EVROPSKÉ UNIE
3.5. DOPORUČENÍ EXPERTŮ PROJEKTU OCTOPUS PRO ČESKOU REPUBLIKU
4. ANALÝZA PLATNÉ ČESKÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY SOUVISEJÍCÍ S EFEKTIVNÍM POSTUPEM PROTI KORUPCI
4.1. ÚSTAVNĚPRÁVNÍ ZÁKLADY A MEZE EFEKTIVNÍHO POSTUPU PROTI KORUPCI
4.1.1. ÚSTAVNÍ OMEZENÍ STÁTNÍCH AKTIVIT
4.1.2. ÚSTAVNÍ OMEZENÍ ZÁSAHŮ DO SOUKROMÍ
4.1.3. ÚSTAVNÍ GARANCE PRÁVA NA INFORMACE
4.1.4. ÚSTAVNÍ VYMEZENÍ POSTAVENÍ PŘEDSTAVITELŮ ZÁKONODÁRNÉ MOCI, VČETNĚ PŘEKÁŽEK JEJICH TRESTNĚPRÁVNÍHO POSTIHU
4.1.5. ÚSTAVNÍ POSTAVENÍ PŘEDSTAVITELŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY
4.1.6. ÚSTAVNÍ VYMEZENÍ PŮSOBNOSTI STÁTNÍCH ORGÁNŮ PODÍLEJÍCÍCH SE NA BOJI S KORUPCÍ
4.2. OBCHODNÍ (OBČANSKÉ) PRÁVO
4.2.1. ÚPRAVA V OBCHODNÍM ZÁKONÍKU
4.2.2. ZÁKON O ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK
4.3. PRACOVNÍ PRÁVO
4.3.1. ÚPRAVA V ZÁKONÍKU PRÁCE
4.3.2. PŘÍPRAVA NOVÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY OBČANSKÉ STÁTNÍ SLUŽBY
4.3.3. ZÁKON O STŘETU ZÁJMŮ A SOUVISEJÍCÍ PROBLÉMY
4.4. TRESTNÍ PRÁVO HMOTNÉ
4.4.1. POPIS EXISTUJÍCÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY
4.4.2. PROBLÉMY S APLIKACÍ U PŘEDPISŮ TRESTNÍHO PRÁVA HMOTNÉHO VZTAHUJÍCÍCH SE KE KORUPCI
4.4.3. PROBÍHAJÍCÍ ZMĚNY PRÁVNÍ ÚPRAVY
4.4.4. SROVNÁNÍ ÚPRAVY HMOTNÉHO PRÁVA TRESTNÍHO V OBLASTI KORUPCE V ČR A V ZAHRANIČÍ
4.5. TRESTNÍ PRÁVO PROCESNÍ A POLICEJNÍ PRÁVO
4.5.1. ORGÁNY PODÍLEJÍCÍ SE NA TRESTNÍM ŘÍZENÍ O KORUPČNÍCH TRESTNÝCH ČINECH
4.5.1.1. SOUSTAVA SOUDů
4.5.1.2. SOUSTAVA STÁTNÍHO ZASTUPITELSTVÍ
4.5.1.3. POSTAVENÍ SLOŽEK POLICIE ČR V TRESTNÍM ŘÍZENÍ A PROBLÉMY S NÍM SOUVISEJÍCÍ
4.5.2. POLICEJNÍ METODY ODHALOVÁNÍ KORUPCE A SOUVISEJÍCÍ OTÁZKY
4.5.2.1. ZÍSKÁVÁNÍ INFORMACÍ OD SPECIALIZOVANÝCH INSTITUCÍ A PROBLÉMY S TÍM SOUVISEJÍCÍ
4.5.2.2. PŘEKÁŹKY ODHALOVÁNÍ KORUPCE VYPLÝVAJÍCÍ Z ÚPRAVY TRESTNÍHO ŘÍZENÍ A Z NUTNOSTI ZAJISTIT VÝKON PRÁVA NA OBHAJOBU
4.5.2.3. VYUŽITÍ A OCHRANA SVĚDKA
4.5.2.4. PROSTŘEDKY DOKUMENTOVÁNÍ TRESTNÉ ČINNOSTI v OBLASTI ÚPLATKÁŘSTVÍ
4.5.2.4.1. POLICEJNÍ AGENT
4.5.2.4.2. POUŽITÍ OPERATIVNÍ TECHNIKY
4.5.2.4.3. POČÍTAČOVÉ ZPRACOVÁNÍ DATABÁZÍ OBSAHUJÍCÍ OSOBNÍ A JINÁ CITLIVÁ DATA FORMOU TZV RASTROVÉHO PÁTRÁNÍ
4.5.2.4.4. POUŽITÍ DůVĚRNÍKů POLICIE
4.5.2.4.5. OPERATIVNÍ KOMBINACE
4.6. SPRÁVNÍ PRÁVO
4.7. FINANČNÍ PRÁVO
4.7.1. VYMEZENÍ FINANČNÍCH INSTITUCÍ A KONTROLNÍCH ORGÁNŮ VE FINANČNÍM SEKTORU
4.7.2. ZÁVAZKY Z OBLASTI FINANČNÍHO PRÁVA VYPLÝVAJÍCÍ ČR Z ÚMLUVY O BOJI PROTI PODPLÁCENÍ ZAHRANIČNÍCH VEŘEJNÝCH ČINITELŮ V MEZINÁRODNÍCH TRANSAKCÍCH
4.7.3. FINANCOVÁNÍ POLITICKÝCH STRAN A POLITICKÝCH HNUTÍ A PROBLÉMY S TÍM SOUVISEJÍCÍ
4.7.4. PRÁVNÍ ÚPRAVA NAKLÁDÁNÍ SE STÁTNÍM MAJETKEM
4.7.5. FINANČNÍ PROKURATURY
4.7.6. VYUŽITÍ TZV. DAŇOVÉHO ŘEŠENÍ NA MAJETEK ZÍSKANÝ NEPROKAZATELNÝM ZPŮSOBEM
4.7.7. ZAKOTVENÍ BEZHOTOVOSTNÍHO PLATEBNÍHO STYKU
1. Ú V O D
1. 1. Definice pojmu korupce
Korupce jako společenský fenomén existovala již ve starověku jako jedna z nejhorších a zároveň nejrozšířenějších forem chování, které poškozuje správu věcí veřejných, pokud se ho dopouštějí státní úředníci a jiní veřejní zaměstnanci. Přestože s korupcí bojovala již společnost staré Mezopotámie (Chammurabiho zákoník) či starého Říma (leges ambituues), nedá se konstatovat, že by někdy tento boj byl definitivně úspěšný. Snaha o korupční formy jednání v zájmu snazšího dosahování cílů bez nutnosti dodržování pravidel je přirozenou součástí lidské povahy.
Přestože se korupce v historii lidstva objevovala vždy, zdá se, zřejmě z důvodu široké mediální prezentace, že v posledním desetiletí se její výskyt ve společnosti výrazně zvýšil. Vyšetřování "Mani Pulite" v Itálii je známé po celém světě, případ "Augusta" se v Belgii stále prošetřuje, ve Velké Británii byli členové parlamentu obviněni z přijímání peněz za dotazy v parlamentu, Španělskem otřásla podezření zahrnující korupci, a také veřejnost zemí střední a východní Evropy má podle sociologických průzkumů zato, že korupce představuje jedno z nejvážnějších ohrožení demokratické reformy, atd.
Abychom mohli vést kvalifikovanou debatu o fenoménu korupce, musíme se nejprve tento pojem pokusit blíže vymezit a najít jeho základní definiční znaky.
Podle sociologické literatury2 pojem korupce v ”širším slova smyslu zahrnuje veškeré chování veřejných osob, které se odchyluje od formálně stanovených povinností za účelem dosažení soukromého finančního nebo statusového zisku. Pojem korupce obecně zahrnuje jak úplatkářství, tak nepotismus a klientelismus (zvýhodňování na základě příbuzenských a přátelských vztahů, místo na základě zásluh)”.
Dle návrhu Konvence OSN o postupu proti korupci3 se za korupční jednání považuje ”nabídka, slib nebo předání jakékoli výhody v něčí prospěch jako nepřiměřené pohnutky pro výkon nebo nevykonání jeho povinností, a vyjednávání, požadavek, přijetí jakékoli takové výhody jako nepřiměřené pohnutky pro výkon nebo nevykonání povinností." Stejně definuje korupci také Rada OECD v doporučeních týkajících se podplácení při mezinárodních obchodních transakcích z roku 1994.4
IX. kongres OSN v Káhiře v roce 1995 definoval korupci jako ”úplatkářství nebo jiné chování ve vztahu k osobám, jimž byla svěřena odpovědnost, které porušuje jejich povinnosti vyplývající z jejich postavení a směřuje k získání nepatřičných výhod jakéhokoli druhu pro ně samé nebo pro jiné”5.
Korupce tedy není jen úplatkářství a netýká se pouze veřejných činitelů nebo jiných držitelů veřejné moci či veřejného postavení.
Základním definičním znakem korupce, který by neměl být opomíjen, je v tom, že se někdo zachová nepoctivě při plnění svěřených úkolů vyplývajících z jeho postavení6. Podstatou této nepoctivosti je obvykle to, že někdo z nečestných pohnutek tam, kde má jednat nestranně, takto nejedná7.
Dalším charakterizačním znakem korupce je, že při ní obvykle není personifikovaná oběť. Obětí je ve většině případů společnost jako taková. Absence oběti pak samozřejmě hraje roli při obtížném odhalování tohoto jevu.
Korupce má často podobu jakéhosi obchodu - na jedné straně je zde osoba disponující jakoukoli formou moci (např. státní úředník), na druhé straně osoba, která se snaží tuto osobu přimět k nikoli nestrannému jednání. Buď tak jedná za účelem dosažení zvýhodnění sebe sama nebo spřízněného subjektu, nebo za účelem kompromitace korumpovaného.
1. 2. Formy korupce a MOŽNÉ oblasti jejího výskytu
Různé formy korupčního jednání můžeme definovat například podle druhu protislužeb a výhod, které může žadatel o zvýhodnění nabízet8.
Důležitým rozlišovacím kritériem mezi různými formami korupce je, zda v korupčním vztahu aktivněji vystupuje korumpující, který poskytuje (někdy i vnucuje) odměnu, aby získal neoprávněnou (ale někdy i formálně oprávněnou) výhodu, o kterou má zájem, nebo zda - li je aktivita na straně korumpovaného. Ve druhém případě je důraz kladen na nositele výhody, který nabízí, že za určitou odměnu tuto odměnu poskytne nebo za její poskytnutí odměnu požaduje (příp. dokonce vynucuje). Případy, kdy osoba náležející k veřejnému sektoru takto zneužívá své pozice jsou obzvlášť zavrženíhodné. Korupce ve veřejném sektoru je pro stabilitu státu samozřejmě nejnebezpečnější. Její odstranění je koneckonců také nezbytným předpokladem úspěšného postupu proti korupci páchané jedinci nesoucími odpovědnost za chod čistě soukromého sektoru. Touto, posléze zmíněnou korupcí je však třeba se také zabývat, a to zejména tehdy, pokud její dopady ohrožují plnění veřejných úkolů nebo mají široký společenský dopad.
Korumpující může poskytovat odměnu buď s očekáváním okamžitého, přesně vymezeného plnění, nebo ji poskytuje perspektivně s tím, že s určitým časovým odstupem získá nějaké výhody, buď v okamžiku platby přesně vymezené nebo pouze rámcově definované. Také korumpovaný může nabízet okamžité poskytnutí výhody nebo může přijmout odměnu za výhodu, která bude někdy v budoucnosti poskytnuta (a nemusí být ještě v okamžiku ”platby” přesně definována).
Korupce se obvykle dělí na tzv. ”velkou” a ”malou”. Do první skupiny lze zařadit např. korupci týkající se zbrojních zakázek, veřejných staveb, dodávek průmyslových a dalších komplexních celků. Malá korupce se týká spíše každodenního života lidí (drobné úplatky ve službách a v souvislosti s rozhodováním orgánů státní správy a samosprávy). Toto rozlišení, které nelze apriori odmítnout, neboť vychází z přesvědčení široké veřejnosti, je třeba při přípravě protikorupčních opatření vzít v potaz. Protikorupční mechanismy nesmějí kontraproduktivně vyvolávat sociální napětí, např. tím, že by byly účinné jen vůči tzv. malé korupci. Současně nelze v žádném případě budit dojem, že pouze velká korupce je nebezpečná a odsouzeníhodná. Naprosto nezbytné je také bojovat proti všem formám ”korupční mytologie” (viz poznámka 22), která někdy vytváří pro skutečnou korupci živnou půdu.
Přitom je ovšem nezbytné si uvědomit, že efektivita protikorupčních mechanismů je především závislá na množství finančních prostředků, které je možné vynaložit na boj s korupcí jako negativním jevem; vzhledem k tomu, že korupce může zasahovat v podstatě všechny oblasti společenského života jako celku. Pokud bychom se měli zabývat vytvořením vše řešícího mechanismu pro boj s korupcí (jako jevem), budou náklady vynaložené na vytvoření tohoto mechanismu, na jeho efektivní fungování a faktickou realizaci jednotlivých opatření převyšovat možnosti státního rozpočtu. Zejména z těchto důvodů je nezbytné stanovit určité priority pro boj s korupcí, jak jsou v tomto materiálu naznačeny.
1.2.1. Korupce mezi ZAMĚSTNANCI ve veřejném sektoru (tzv. vnitřní korupce)
Jednou z forem korupce je tzv. vnitřní korupce, tedy korupce ve vnitřním úředním styku. Porušování řádných rozhodovacích mechanismů zde obvykle vyvěrá z mechanismu vzájemných ”kompromisů” mezi těmi, kdo disponují veřejnou mocí nebo veřejným postavením, k jejichž uzavírání však nejsou příslušní aktéři zmocněni. Tuto vnitřní korupci lze omezit především kvalitní personální politikou, účinnou vnitřní i vnější kontrolou a maximální transparentností práce veřejného sektoru. Podobně jako mezi úředníky existuje tato vnitřní (vzájemná, komunitní) korupce také mezi politiky, kde má různé podoby9.
1.2.2. Korupce veřejného sektoru
Ve veřejném sektoru je třeba za zvlášť pro společnost nebezpečnou považovat korupci při nakládání s majetkem v ekonomických subjektech s majoritním či minoritním podílem majetku státu10. Při korupci pracovníků veřejné správy (veřejných institucí) jde rovněž o vydávání různých certifikátů (řidičských průkazů, povolení k pobytu, koncesí k provozování služeb apod.). Velice často jde o neoprávněné poskytování nejrůznějších informací, zejména tam, kde existuje zákonný nebo smluvní institut mlčenlivosti11. K vážným projevům korupčního jednání může dojít i v souvislosti s uskutečňováním veřejných soutěží. Zkorumpovaní státní úředníci mohou také ovlivňovat včasnost a věcnou správnost vydávaných rozhodnutí, osvědčení, posudků, stanovisek tak, aby některé právnické nebo fyzické osoby byly zvýhodněny oproti druhým. Dále mohou vydávat rozhodnutí na základě neúplných nebo nesprávných podkladů, nebo neodůvodněně upouštět od sankcí, případně je neoprávněně zmírňovat. Při korupci týkající se policie nebo zpravodajských služeb, soudů, státních zastupitelství a některých správních institucí (např. finanční úřady, Komise pro cenné papíry, NBÚ) může jít zejména o získávání informací (např. o chystaných akcích, o výsledcích vyšetřování) a zajištění bezpečnosti a beztrestnosti nezákonných operací.
V neposlední řadě jde u korupce i o kompromitování podplácených a tím jejich podřízení vlivu podplácejících. Cílem korupčního jednání tu je vybudování mocenské pozice (především vytvářením vztahů závislostí, které zabezpečí následné prosazování zájmů).
Podmínkou nezkorumpovatelnosti osob zúčastňujících se na trestním nebo správním řízení je mimo jiné pěstování profesní hrdosti a sebevědomí. Jedním z dalších opatření je uskutečňování rotace vybraných (resp. nejvíc exponovaných) služebních funkcí12. Možnosti volné úvahy správního úředníka také nesmějí být příliš široké a tam, kde je to možné, musí být doprovázeny velmi podrobným popisem rozhodovacích procesů, včetně procesů myšlenkových13. Účelná je i zde maximální transparentnost a efektivní vnitřní kontrola, doplněná ale i o kontrolu vnější .
1.2.3. Korupce v soukromém sektoru
Na nejjednodušší úrovni zahrnuje korupce v soukromém sektoru uplácení prostředníka při přidělování kontraktů. V této souvislosti je třeba postihnout ty oblasti, kde má korupce zvlášť závažné následky směrem k veřejnosti nebo ke stabilitě státu.
Oblasti soukromého sektoru, na něž je třeba se v rámci ochrany před korupcí zaměřit a věnovat jim zvláštní pozornost, lze vymezit obecně jako všechny ty, v nichž stát uplatňuje zákonnými prostředky zvláštní výkon státního dozoru (tedy kromě bank jde zejména o pojišťovny, penzijní fondy, stavební spořitelny, investiční fondy, investiční společnosti, ale také o stavebnictví, telekomunikace, energetiku, zdravotnictví), a také ty, kde dochází k soukromoprávnímu nakládání se státním majetkem. Tyto oblasti je v budoucnu třeba velmi přesně specifikovat a jejich zvýšenou ochranu před korupcí srovnatelnou s ochranou institucí veřejných vyjádřit také ve formě zvláštního zákona o ochraně veřejného zájmu, případně úpravami některých nyní existujících předpisů (např. trestního zákona nebo zákona o střetu zájmů atd.).
Korupcí je zasaženo i střední a drobné podnikání, kde je korupce také často běžnou součástí konkurenčního boje a nezřídka tak komplikuje působení tržních mechanismů.
Korupce zasahuje i řadu dalších sfér života. Ve světě i u nás bylo zaznamenáno podplácení ve sportu, občas vyšlo najevo vynucování úplatku ze strany některých lékařů, v Itálii např. došlo k rozsáhlé korupci duchovních.
Boj proti korupci proto nemůže být pouze záležitostí státních institucí, ale musí se stát celospolečenským zájmem. Velkou měrou k němu mohou přispět zájmové a profesní spolky a organizace a nevládní aktivity vyvěrající z občanské společnosti.
Svého druhu novým problémem je také korupce médií. Protože média jako zprostředkovatelé skutečnosti mají v dnešním světě nezpochybnitelný vliv, je jen logické předpokládat, že i mezi novináři může dojít k pokusům tohoto svého vlivu využívat k osobnímu prospěchu. Problém u identifikace korupce v médiích je v tom, že porušování principu nestrannosti v médiích je často obecně uznávané a především má velmi často zcela jiný důvod než úsilí o nečestné obohacení14. Ke korupci médií může docházet jak v oblasti ekonomického zpravodajství, kdy je placená inzerce vydávána za nezávislé a objektivní zpravodajství, tak také v oblasti politické, kde vlastně může mít tutéž podobu. Jinou zajímavou formou korupce v médiích může být vydírání, kdy média nabízejí mlčení (nebo jsou k němu vybízena) o získaných informacích výměnou za jakýkoli profit (třeba i v podobě jiných informací).
V řadě případů je korupce obtížně identifikovatelná právě proto, že je legalizovaná a institucionalizovaná - není tedy právním, ale etickým problémem.
1.2.4. Politická korupce
Tato forma korupce obvykle zahrnuje nepatřičné vztahy mezi světem obchodu a politiky. Výhody mohou být politiky přijímány ne z osobní zištnosti, ale v zájmu politické strany. Politik však také může používat svého vlivu na proces vytváření rozhodnutí v politice nebo veřejné správě výměnou za finanční odměnu. Podobné jednání je třeba v rámci diskusí o politické kultuře jasně deklarovat jako vyslovenou zradu voličovy důvěry a podle toho ji i sankcionovat15. V takovéto souvislosti je na všech politicích, aby při jakémkoli podezření z korupce jejich osoby neprodleně oznámili veřejnosti svoje stanovisko a toto stanovisko doložili jednoznačnými důkazy, pokud je mají k dispozici, a aby uvážili, zda se do řádného vyřízení věci dočasně stáhnou z politického života.
1.2.5. Vztah korupce k organizovanému zločinu
Organizovaný zločin používá korupci k pronikání do politických kruhů a státní správy. Korupce je jím prováděna ani ne tak pro vlastní efekt, jímž by bylo možné získat informaci nebo beztrestnost, ale pro ni samu - proto, aby příslušný úředník nebo funkcionář byl do něčeho zapleten, aby existovalo něco, co lze proti němu využít. Korupce tak často souvisí s vydíráním. Vzhledem k tomu, že organizovaný zločin disponuje značnými finančními prostředky, nabývá korupce jím prováděná nekontrolovatelných rozměrů s nepředvídatelnými následky pro samu existenci civilizované společnosti.
Je tedy zřejmé, že korupce je výhradně prostředkem praktikovaným organizovanými zločineckými strukturami; cílem je proniknutí a postupné ovládnutí základních politických, společenských a ekonomických struktur státu. Máme-li správně chápat vztah mezi korupcí a organizovaným zločinem, je třeba se zabývat možnostmi, které mají úředníci a zločinci (zločinní podnikatelé), aby si navzájem prokazovali ”laskavosti”. Jde přitom o to, že korupce je ve své podstatě pro zločince (zločinného podnikatele) definovatelnou položkou nákladů, která musí být v rovnováze se ziskem.
V závislosti na formě řízení zločinecké činnosti mohou zločinci vyhledávat vztahy s legitimním světem ve třech rovinách:
Pouze malé procento zločinných podnikatelů dosáhne stádia, kdy jsou schopni navázat korupční vztahy na strategické úrovni s funkcionáři státních orgánů a zákonnými podniky (jde o zločinné podnikatele úzce spojené s vrcholnými orgány organizovaných zločineckých struktur). To však ale také není v převážné většině případů nezbytné pro základní řízení jejich firem – zločinný podnikatel, který se omezuje na nezákonnou ekonomiku (např. překupnictví drog), se může omezit na korupci pouze v operační a kriminální rovině. Strategická úroveň vyžaduje určité zvláštní dovednosti, ale také způsoby ovládání společenských a ekonomických pák, které jsou mimo podezření okolí a musí být uznávány veřejnou správou.
1.2.6. Vztah korupce a praní špinavých peněz.
Z dostupných policejních informací plyne, že dochází k průniku korupce a legalizace výnosů z trestné činnosti. Jednak je korupce prostředkem této legalizace, jednak jsou naopak legalizovány výnosy z korupce jako trestné činnosti. Jde o jev, který je často způsobován i nedostatečnou mírou profesionality transformované státní správy, orgánů činných v trestním řízení, ale i velkého množství nově vzniklých bankovních, pojišťovacích a dalších podobných finančních institucí. To však samozřejmě nemění nic na tom, že k takovým jevům dochází po celém světě, a to i v konsolidovaných ekonomikách, které se jim však celou řadou legislativních a technických prostředků snaží zabránit.
Korupční peníze jsou zvláštním druhem oběživa tím, že mají svou specifickou strukturu a objem. Lze to vyvozovat z nepřímých znaků, jako je např. rostoucí počet prostředníků, podíl tzv. provizí na sjednaných obchodech, objem klasifikovaných úvěrů a jejich struktura, charakter a rozsah ručení za poskytnuté úvěry nemovitostmi, praxe některých náhrad za škody v pojišťovnictví, rostoucí rozsah bezvýznamných tzv. expertních, znaleckých a jiných posudků. Objem peněz, které sledují korupční cíle, se v českém hospodářském prostředí pohybuje nejméně ve výši 20 mld. Kč. Tyto peníze obíhají jako korupční peníze, z nichž část je používána k další korupci, část je přímo využívána zkorumpovanými osobami pro jejich vlastní spotřebu. Masa korupčních peněz je neustále doplňována z oblasti šedé politiky, z běžných příjmů obyvatel a z velké části i z úvěrů a prostředků veřejných rozpočtů. Tyto korupční prostředky jsou většinou kalkulovány do cen zboží a služeb a fungují i na burze cenných papírů. Na konci tohoto řetězce, který je určitým nástrojem a způsobem přerozdělování, jsou spotřebitelé, kteří de facto tíži tohoto břemene nesou.
1.3. Společenské příčiny korupce
Řešení řady společenských problémů vyžaduje zásadní zásahy státu a veřejné sféry do života společnosti. Při řešení těchto problémů vzrůstá význam regulačních a kontrolních mechanismů. Nárůst nezbytných zásahů státu do ekonomiky současně vyvolává nárůst korupčního nebezpečí. I ve vyspělých státech se proto předpokládá, že v budoucnu může intenzita a rozsah korupce ještě vzrůst, nebudou -li současně vytvořeny účinné protikorupční mechanismy.
V obecnějším smyslu ovlivňuje možnosti výskytu korupce řada dalších sociokulturních, ekonomických a politických faktorů. Uveďme alespoň některé z nich:
Intenzita a hloubka společenských změn
Významné společenské změny jsou doprovázeny projevy sociální dezorganizace. Ty se projevují nejen v každodenním životě lidí, ale také v orgánech státní a veřejné správy. Příznivé podmínky pro korupci vznikaly například v souvislosti s masovými přesuny vlastnictví spojenými s procesem privatizace a s restitucemi.
Kvalita státní správy
Ve státech, kde existuje silná, kvalifikovaná, výkonná, stabilizovaná a přitom málo početná byrokracie, požívající poměrně velké sociální autority a prestiže, s vysokým statutem a dobrým finančním zajištěním svých pracovníků, se korupci daří daleko méně, než ve státech se slabou, nestabilní, nekvalifikovanou, nekvalitní a příliš početnou státní správou, která má nízkou prestiž a autoritu a organizačně je špatně zajištěna. Nejsou-li úředníci hmotně stimulováni, nejsou-li navíc odměňováni ani podle kvality své práce a je -li jejich práce špatně zorganizována, jsou častěji nakloněni k tomu, aby využili příznivých okolností a preferovali svůj osobní zájem před zájmem obecným. Jedním z nezbytných řešení je proto přijetí dlouho očekávané moderní úpravy státní, resp. veřejné služby, se současným přijetím úpravy ochrany společnosti před neetickým jednáním osob ve veřejné službě pracujících (např. formou novelizace trestního zákona nebo zákona o střetu zájmů, případně formou přípravy zcela nového předpisu - zákona o ochraně veřejného zájmu).
Nutno konstatovat, že korupce může být s ohledem na nízkou výkonnost státní správy v některých případech přímo ”motorem ekonomiky”. Tento nežádoucí stav se stává realitou tam, kde pomalost, byrokratičnost a příliš mnoho formálních nároků ze strany státní správy se střetává z poptávkou po naopak co nejrychlejším a formálně pokud možno co nejméně náročném vyřízení věci.
Tradice
V zemích, kde je korupce považována za normální způsob chování a je tolerována, se poskytnutí úplatku automaticky očekává. Podplácející subjekt nemá často jinou volbu, chce-li dosáhnout svého cíle. Vláda by proto měla podporovat jak širokou společenskou debatu o etických kritériích veřejného života, tak vědeckými výzkumy a širokou mediální prezentací sporných kauz podporovat vytváření antikorupčního naladění společnosti.
Normy - včetně právních
Jednou z možností, jak korupční prostředí vzniká, je absolutní anomie v řadě oblastí společenského života. Chybí-li normy vůbec, považuje každý za normu to, co vyhovuje jemu. V tomto pojetí se může korupce jevit ne jako nežádoucí způsob chování, ale jako pozitivní postup, který vede k individuálnímu úspěchu, či někdy i ke společenskému prospěchu. V zemích, kde je legislativa nekomplexní a nekonzistentní a vnitřně rozporná, a to zejména v otázkách majetkoprávního charakteru, se korupci daří zpravidla mnohem lépe, než ve státech s kvalitním a osvědčeným zákonodárstvím. Obecně v rámci přípravy nových předpisů, příp. v rámci prověrky existujícího právního řádu musí být sledováno, zdali předpisy svou konstrukcí nemohou nastolovat nebo umožňovat korupční prostředí, například v důsledku absence hrozby sankce, neexistence kontrolních mechanismů, přílišné vágností předpisů, přílišné koncentrace rozhodovací pravomoci bez možnosti nezávislé supervize, nebo v důsledku konstrukce procesů časově a věcně neadekvátních povaze vyřizované věci.
Absence nebo nedůslednost kontroly
Postupy a chování zakotvené v právních předpisech musí být v právním státě spolehlivě dodržovány. Pokud tomu tak není, měly by neprodleně následovat účinné sankce uplatňované vůči těm, kdož se provinili. Ukazuje se však, že mechanismy kontroly jsou často buď nedostatečné nebo že jim není přiznáván adekvátní status. Velký význam má přístup lidí k zákonnosti. Mezi veřejností převládá přesvědčení o nevýhodnosti dodržování zákonů. Zcela nejzásadnějším úkolem vlády je proto činy přesvědčit občany, že respektovat platný právní řád se vyplácí a že stát je schopen tento respekt případně i vynutit, a to relativně rychle a spravedlivě.
Míra objektivity a serióznosti hromadných sdělovacích prostředků i politické opozice, jakož i přehlednost financování politických stran
Sdělovací prostředky a politická opozice jsou jedním z nástrojů veřejné kontroly. Pokud jde o působení médií a politické opozice, musí být kladen velký důraz na podporu soutěživosti a musí být bráněno jejich monopolizaci, příp. oligarchizaci. Je proto třeba všemi formami16 bránit ústavní demokratické zásady politické soutěže, stejně jako svobodu slova.
Hodnotové orientace a morálka lidí
V souvislosti se společenskými změnami se výrazně zvyšuje vertikální sociální mobilita. Postavení v hierarchii společenského žebříčku je stále častěji závislé na materiálních kritériích. K jejich naplnění mohou vést i nepoctivé praktiky, není -li tomu účinně bráněno. Také OSN vidí základ korupčního jednání v materiálním pojetí úspěchu, kdy moc, peníze, postavení a okázalé chování hrají vedoucí úlohu. OSN ve svých materiálech ke korupci17 konstatuje, že ”prostá lidská hrabivost” je velmi často hlavním faktorem přispívajícím ke korupci. Vláda by proto měla vyvinout maximální úsilí, aby přesvědčila občany, že respektování etických a právních pravidel se i v ekonomické soutěži vyplácí a že naopak jejich nerespektování je kontraproduktivní, a i z pragmatických důvodů nevhodné.
1.4. Společenské důsledky korupce
Korupce destabilizuje instituce, redistribuuje bohatství a moc na bohaté a privilegované, ohrožuje vládu práva, pohnutky k investování a volnou hospodářskou soutěž a tím i chod ekonomiky a může tak ohrozit i stabilitu státu. Vytváří paralelní mocenské struktury, které nemají původ v demokratických procedurách. Tím ohrožuje základní principy demokratického státu, neboť distribuce moci může jejich prostřednictvím probíhat na základě jiných než ústavních kritérií. V důsledku korupce vzniká tendence k rozmachu nelegální ekonomiky - to limituje možnosti státu při výběru daní, snižuje se tím příjmová stránka rozpočtu, a tak klesá schopnost státu poskytovat v odpovídající míře příslušné veřejné statky.
Korupce tedy škodí celé společnosti zejména tím, že poškozuje a ohrožuje demokratické formy vlády, chod státní a veřejné správy jako celku, řádný chod finančního hospodaření státu a obce a veřejný majetek. Korupce veřejných činitelů může narušit potenciální účinnost všech typů vládních programů. Korupce zásadním způsobem ohrožuje také ekonomickou stabilitu země, neboť míra jejího skutečného nebo i domnělého výskytu má prokazatelně přímý vliv na chování zejména zahraničních investorů. Korupční prostředí zvyšuje náklady , snižuje efektivitu investiční činnosti ze státního rozpočtu18.
Korupce je také jedním z nástrojů organizovaného zločinu k jeho etablování ve veřejné správě a ve společnosti. Projevy korupce ohrožují důvěru v právní stát. Demobilizují a demotivují široké vrstvy obyvatelstva, zejména nejsou -li postihovány. Nedostatečné potírání nebezpečí korupce může také ohrozit rychlý vstup ČR do Evropské unie. Korupce může porušovat zásadu rovného a správného výkonu spravedlnosti. V té souvislosti je mimo jiné významný etnický (sociální) aspekt korupčního jednání. Etnické (ale i jiné minority) se mohou stát snadněji oběťmi korupce nebo může s jejich vírou v nezbytnost korupčního jednání být účinně manipulováno.
Ze shora uvedeného vyplývá účelnost nastoupení "ozdravné protikorupční kúry", kterou musí absolvovat jak instituce státního aparátu, tak i veřejnost sama.
1.5. Východiska pro stanovení metod boje proti korupci
Řešení otázek korupce je podobné jako léčení nemoci. Efekt nemůže být dosažen pouze odstraněním jedné příčiny, ale musí být léčen celý konglomerát příčin zároveň. Těžiště řešení problému korupce přitom nemůže spočívat v oblasti trestního práva. Mezinárodní zkušenosti ostatně ukazují, že standardním policejním vyšetřováním vyjde najevo pouze asi 1% všech případů korupčního jednání.
Korupci lze nejefektivněji čelit kvalitní organizací všech mocenských a řídících struktur společnosti. Jde jednak o organizaci v obecném slova smyslu, protože jakákoliv nedostatečnost v jejím uspořádání umožňuje nekalá jednání, včetně korupčních. Tato sféra vyžaduje od společnosti jako celku, i od všech jejích složek především jasnou, dlouhodobě pojatou koncepci, z ní odvozenou organizační strukturu, v ní jednoznačně stanovený systém pravidel a určený způsob kontroly těchto pravidel, včetně jasně formulovaných a striktně dodržovaných sankcí. V rámci našeho právního řádu je nutné řešit tuto problematiku při přípravě zákonné úpravy státní služby, ochrany veřejného zájmu a reformy veřejné správy19 a jednak v rámci desítek organizačních norem navazujících a souvisejících. To je věcí všech veřejně působících institucí.
Jedním z hlavních předpokladů úspěšného boje proti korupci je kvalitní personální práce.
Významnou roli musí sehrát i veřejná kontrola realizovaná volenými představiteli veřejnosti a sdělovacími prostředky. Ta by se měla zaměřit hlavně na to, aby ze zjištěných případů byly vyvozeny důsledky a na vytvoření negativních postojů veřejnosti k provinivším se jednotlivcům, firmám, institucím. V té souvislosti je největší díl odpovědnosti na veřejnoprávních hromadných sdělovacích prostředcích.
Ve světě je dále kladen značný důraz na výchovu pracovníků státní správy, samosprávy i veřejného sektoru, kterých by se mohla korupce týkat. Jsou vypracovávány různé morální kodexy, je apelováno na morální kvality zaměstnanců veřejné správy a veřejných funkcionářů U nás se někdy zpochybňovalo, že by tento postup přinesl nějaký výrazný efekt.Tyto pochybnosti je třeba i s poukazem na řadu doporučení Rady Evropy odmítnout. Etická doporučení (ať kodifikovaná nebo jen diskutovaná) musí být napříště naprosto nezbytnou součástí protikorupčního úsilí.
Pro vytvoření podmínek pro boj s korupcí je nutné,aby existoval ucelený a vzájemně provázaný systém funkčních institucí na něm se podílejících.
Dosavadní postavení některých státních orgánů musí být v budoucnu v zájmu zefektivnění postupu proti korupci přehodnoceno, případně dosavadní systém státních institucí musí být obohacen o nové prvky. Vznik jednotlivých nových institucí musí být vždy pečlivě uvážen, a to jednak s přihlédnutím k možnostem vzniku nových korupčních nebezpečí a jednak s ohledem na ekonomickou návratnost vložených prostředků.
Každý prvek protikorupční strategie by měl být periodicky zkoušen, zda:
2. Poznatky o výskytu korupce v ČR a o možnostech boje s ní
Problém korupce je z hlediska empirického postižení jejího výskytu metodologicky obtížný, což je patrné ze statistiky kriminality. Přestože ve společnosti je všeobecná znalost rozšířenosti korupce, doložených trestných činů korupce je minimálně. Poměr latentní a odhalené kriminality je u korupce mimořádný ve prospěch latentní, což ostatně platí po celém světě. Existují v zásadě dva prameny, v z nichž lze získávat informace o korupci:
2.1. Korupce z pohledu orgánů činných v trestním řízení
2.1.1. Vývoj statistických ukazatelů u korupční trestné činnosti v letech 1993 - 1997
Dle poznatků specializované Služby pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti (dále jen ”SPOK”) v podstatě do roku 1997 roste četnost rozpracovaných případů s podezřením na korupční jednání, včetně případů, kdy byl dopaden pachatel. Převážná většina těchto případů s podezřením na korupční jednání (cca 90 %) se vztahovala k nejčastěji evidovaným formám úplatkářství (eventuelně zneužívání pravomoci veřejného činitele, zneužívání informací v obchodním styku, porušování povinností při správě cizího majetku), které neměly významnější celospolečenské souvislosti. Už od začátku roku 1996 však dochází podle názoru SPOK k postupnému přelomu, kdy se hlavní těžiště jednotlivých forem korupčního jednání postupně přesouvá do oblasti využívání korupce organizovanými zločineckými strukturami. Zároveň stoupá latence této trestné činnosti i její společenská nebezpečnost.
Ze soudních statistik vyplývá, že za trestný čin přijímání úplatku dle § 160 TZ bylo v roce 1993 stíháno 35 osob, obžalováno 27 osob a 6 osob odsouzeno za prokázaných 11 skutků. Počty stíhaných, obžalovaných a odsouzených osob pak od roku 1994 do roku 1996 rostly. V roce 1996 tak počet stíhaných osob činil již 82 osob. Obžalovaných osob bylo 65 a odsouzených 24 za celkem 44 skutků. Výskyt této formy trestné činnosti se tedy v tomto období více než zdvojnásobil. V roce 1997 se počet stíhaných a obžalovaných osob výrazně snížil a klesl na úroveň roku 1993 (stíháno 34, obžalováno 29 osob). Počet odsouzených osob vzrostl (vzhledem k dobíhajícímu řízení o skutcích z minulých let) na 34 osob za celkem 41 skutků.
Za trestný čin podplácení dle § 161 TZ bylo v roce 1993 stíháno 135 osob, obžalováno 108 osob a odsouzeno 47 osob za 64 skutků. Také u tohoto trestného činu v dalších letech počet těchto trestných činů vzrostl a v roce 1995 činil počet stíhaných osob 211, počet obžalovaných 177 osob a počet odsouzených 88 za 123 skutků. Od roku 1996 počty stíhaných a obžalovaných klesají a v roce 1997 dosahují úrovně jen o něco vyšší než v roce 1993 (146 stíhaných, 122 obžalovaných). Počet odsouzených se zvýšil a činil 98 osob za 138 skutků, což opět souvisí s dobíhajícím řízení o trestných činech z minulých let.
Za trestný čin nepřímého úplatkářství dle § 162 TZ bylo v roce 1993 stíháno 5 osob a obžalovány 2 osoby. V následujících letech tyto počty stagnovaly a k nárůstu došlo až v roce 1996. Za celou dobu 1993 až 1997 však nedošlo ani k jednomu odsouzení za tento trestný čin.
Za trestný čin porušování povinnosti při správě cizího majetku20 dle § 255 trestního zákona bylo v roce 1993 stíháno 41 osob, obžalováno 16 osob a odsouzeno 6 osob za 8 skutků. V příštích letech se tyto počty postupně zvyšovaly a v roce 1997 dosáhly 207 stíhaných, 152 obžalovaných a 30 odsouzených za 41 skutků.
Za trestný čin zneužívání pravomocí veřejného činitele dle § 158 TZ bylo v roce 1993 stíháno 94 osob, obžalováno 70 osob a odsouzeno 18 osob za 21 skutků. Již v následujícím roce tyto počty prudce vzrostly na 265 osob stíhaných, 205 osob obžalovaných a 86 odsouzených za 106 skutků. V roce 1997 bylo za tento trestný čin stíháno 306 osob, 220 osob obžalováno a 69 odsouzeno za 107 skutků.
Za trestný čin zneužívání informací v obchodním styku dle § 128 trestního zákona bylo v roce 1993 stíháno 5 osob a 3 osoby obžalovány. V roce 1995 bylo za tento trestný čin 27 osob stíhaných, 7 obžalovaných. V roce 1997 byl počet stíhaných osob 19 a šest osob bylo obžalováno. Pouze dvě osoby však dosud za tento trestný čin byly odsouzeny, a to v roce 1996.
Policejní služba pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti v roce 1997 zadokumentovala 11 případů zneužívání pravomoci veřejného činitele dle § 158, 8 případů zneužívání informací v obchodním styku dle § 128 a 23 případů porušování povinností při správě cizího majetku dle § 255. Pokud jde o výsledky práce této služby v období od roku 1993, uvádíme pro názornost graf výslednosti činnosti Služby policie pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti na tomto úseku.
Dle poznatků orgánů činných v trestním řízení je hlavní oblastí zájmu korupčního jednání ovlivňování státního orgánu při získávání státních zakázek, ovlivňování státního orgánu v souvislosti se získáním výhod v návaznosti na vyhlášenou veřejnou soutěž a ovlivňování státních orgánů v souvislosti s jednorázovými požadavky, obvykle v souvislosti se správním řízením. V procesu odhalování korupčního jednání se podle názoru specializované služby pro odhalování korupce doposud nepodařilo plně postihovat veškeré formy korupčního jednání. I poznatky policie tak dokumentují vysokou latenci u tohoto typu trestné činnosti.
2.1.2. Nejvýznamnější dosud odhalené případy korupčního jednání v ČR po roce 1989
V roce 1991 byl vyšetřován případ obviněného Ing. Jana Krále, který nabídl tehdejšímu předsedovi vlády Pithartovi úplatek ve výši kolem 1 milionu korun za prosazování zájmu Agrobanky Praha, v níž působil ve funkci generálního ředitele, zejména za ovlivnění rozhodnutí vlády o přenechání objektu bývalého KNV Středočeského kraje Agrobance Praha. Byl uznán vinným z trestného činu podplácení podle § 161 odst. 1 tr. zákona.
V letech 1994 a 1995 byl vyšetřován případ RNDr. Jaroslava Líznera, který jako úředník Ministerstva financí ČR a současně ředitel Centra kupónové privatizace a Střediska cenných papírů zneužil svého postavení a přislíbil obstarání akcií ve II. vlně kupónové privatizace za úplatek 8.,33 milionu Kč. Byl uznán vinným z trestných činů zneužívání pravomoci veřejného činitele a přijímání úplatku podle § 158 odst. 1 písm c), odst. 2 písm a) a §160 odst. 2, 3 tr. zákona.
V září 1995 SPOK zjistil, že soudkyně Okresního soudu v Přerově JUDr. Krylová nabídla okresnímu státnímu zástupci v Přerově úplatek ve výši 100.000.-Kč, za ovlivnění trestní věci obžalované osoby. V průběhu dalšího šetření bylo zjištěno, že částku 100.000,- Kč předala JUDr. Krylové Bronislava Švarcová, přítelkyně obžalované, s cílem, aby státní zástupce zastavil trestní stíhání obžalované osoby, proti které je vedeno trestní stíhání pro majetkovou trestnou činnost. JUDr. Krylová byla při předávání částky v kanceláři Okresního státního zastupitelství Přerov zadržena. Švarcové, a po souhlasu presidenta republiky i Krylové, bylo vzneseno obvinění ze spáchání trestného čin podplácení dle ustanovení § 161, odst. 1, 2 trestního zákona.
K dalším významným korupčním případům v ČR patřilo:21
Vysoký činitel České zbrojovky Uherský Brod Josef Hrňák byl odsouzen v květnu 1994 k podmíněnému trestu za pokus uplatit dva úředníky ministerstev zahraničí a průmyslu a obchodu - každého půl milionem korun. Horňák chtěl získat licenci na podvodný vývoz několika tisíc samopalů a pistolí a sedmnácti milionů nábojů do Panamy. Policie zjistila, že zbraně měly zřejmě skončit v Bosně.
V listopadu 1994 Policie ČR obvinila představitelku singapurské firmy Eagle Group Věru A. z pokusu uplatit náměstka ministra obrany Miroslava Kalouska. Věra A. nabízela Kalouskovi dolarové konto v zahraničí a lukrativní nemovitost v Praze, aby pro svoji firmu získala zakázku na dodání přístrojů do nových bitevních letounů. Případ se před soud ještě nedostal.
V únoru 1996 vysoký důstojník ministerstva obrany údajně vymáhal úplatek na firmách ucházejících se o vytápění všech vojenských objektů v republice. Důstojník chtěl jeden milion korun, pět procent ze zisku a patnáct procent akcií vítězné firmy. Policie mu trestný čin neprokázala.
V březnu 1996 zpravodajské služby začaly prověřovat, zda americká počítačová firma EDS nenabídla Občanské demokratické straně milionový úplatek, aby se zasadila o zrušení zakázky na štábní informační systém. Případ není dosud uzavřen.
V dubnu 1996 spolupracovník americké firmy Westinghouse Jan Vadlejch obvinil člena vedení firmy ČEZ Vojtěcha Kotyzu z braní úplatku v souvislosti s dostavbou jaderné elektrárny Temelín. Kotyza Vadlejcha zažaloval pro trestný čin šíření pomluvy. Soud rozhodl, že Vadlejch nemá důkazy, ale za pomluvu jej nepotrestal.
V březnu 1998 byl zatčen vysoký policejní důstojník Jan Mareš a obviněn ze zneužití pravomoci veřejného činitele a přijetí úplatku. Mareš měl údajně převzít od bývalého člena představenstva společnosti Skloexport Karla Bartoška 250.000 Kč.
V červenci 1998 bývalý spolupracovník firmy EDS Jan Březovský obvinil tuto firmu a zároveň i stranu KDU - ČSL z korupce. Podle něho dostala lidová strana od EDS padesát milionů korun za to, že lidovci řízený resort přidělí EDS zakázku na štábní informační systém.
V listopadu 1998 bylo zatčeno 6 pardubických policistů, kteří údajně získávali a vozili do nočních podniků prostitutky , které jim měli odvádět část ze svých příjmů. Další policisté si úplatky údajně vynucovali při silničních kontrolách. Vyšetřovatel policisty stíhá ze zneužití pravomoci veřejného činitele, kuplířství, přijímání úplatků a podplácení.
V listopadu 1998 byli důstojník policejního prezidia a krajský státní zástupce z Tábora obviněni z korupce. Státní úředníci čelí stíhání kvůli úplatku ve výši nejméně dvou milionů korun, který zřejmě převzali od podnikatele, obviněného z neoprávněného rozprodeje kasáren. Tento podnikatel se v roce 1994 zavázal ministerstvu obrany, že do zaplacení 51 milionů korun nepřevede nemovitost na třetí osobu, ovšem nejméně ve dvaceti případech inkasoval za prodej částí areálu desítky miliónů.
Podle informací z krajských úřadů vyšetřování nebyly v letech 1993 - 1998 obvykle vyšetřovány závažnější případy korupce, ale zpravidla jen drobného podplácení ve veřejné správě. I takové případy však mohou vytvářet ve společnosti názor o výrazném rozšíření korupčního jednání. V Praze byly vyšetřovány nejčastěji případy podplácení policistů, úplatkářství při privatizaci podniků a při získávání státních zakázek, v Západočeském kraji byly vyšetřovány případy úplatkářství celníků, pracovníků Inspektorátu bezpečnosti práce i členů privatizační komise, ve Východočeském kraji bylo vyšetřováno několik případů korupce policistů i úředníků státní správy a v Severomoravském kraji dva případy přijímání úplatků policisty nebo celníky, které však nebyly potvrzeny.
2.2. Sociologické poznatky o výskytu korupce v ČR
V průběhu roku 1997 a 1998 probíhal na zakázku Ministerstva vnitra průzkum agentury GfK22 zaměřený na existenci ”korupčního klimatu” v ČR.
Výzkum23 se zaměřil na zjišťování přítomnosti norem korupčního chování, respektování těchto norem v postojích ke korupci a výskyt korupčního chování.
Většina respondentů tohoto výzkumu připustila, že obyvatelé ČR často jednají pod vlivem korupční morálky a že tento druh jednání má zde už dlouhou tradici. Některé korupční normy a praktiky se dokonce tak vžily, že ve veřejnosti ani nejsou s korupcí dávány do souvislosti. Např. dát ”menší pozornost” (květiny, láhev alkoholu) považuje za úplatek jen 18 % populace. Většina (72 %) tento případ posuzuje spíše jako výraz slušnosti než touhy po neoprávněné výhodě.
Ve společnosti je obecně přijímán názor, že nikoli formální nárok nebo nabízená kvalita, ale korupční pravidla hry rozhodují o úspěšnosti počínání různých kategorií obyvatelstva našeho státu. Občané ČR jsou tedy ve své většině přesvědčeni, že nezáleží na schopnostech ani na tom, co se říká v zákonech, ale především na ochotě a dovednosti podplácet nebo se nechat uplatit.
S platností korupčních norem chování má za poslední tři roky osobní zkušenost přibližně čtvrtina populace ČR (tj. čtvrtina populace buď úplatek dala nebo dostala).
Vlastní zkušenost s dáváním úplatků mělo během minulých tří let 22 % respondentů, 26 % se za tuto dobu dostalo do situace, kdy se úplatek od nich očekával a 40 % osobně zná někoho, kdo za posledních dvanáct měsíců úplatek dal. Tato data zjevně nekorespondují s poměrně nízkými počty stíhané a žalované korupční trestné činnosti v letech 1993 až 1997 a dokumentují tak výraznou latenci tohoto typu trestné činnosti.
Ve styku se státními úředníky byl v posledních 3 letech očekáván alespoň jednou úplatek podle názoru 47,4 % dotázaných z Prahy (u 30,8 % dokonce vícekrát). Podle vyjádření respondentů je na tom tedy nejhůře co se týče očekávání úplatku Praha, dále střední Čechy (úplatek očekáván od 37,1 %) a Severní Čechy (od 33,2 %). Nejlépe jsou na tom jižní Morava (20,2 %), severní Morava (23,5 %) a východní Čechy (20,5 %).
Nejvíce respondentů dalo alespoň jednou úplatek státnímu úředníkovi v posledních třech letech v Praze (40,4 %), v severních Čechách (31,7 %) a středních Čechách (28,0 %). Nejméně naopak dávají úplatky obyvatelé východočeského regionu (12,3 %), západočeského regionu (13,4 %) a na jižní Moravě (18,2 %).
Obyvatelé ČR přitom v drtivé většině deklarují negativní vztah ke korupčnímu klimatu a neprojevují sklon k respektování korupčních pravidel chování. Většina respondentů deklarovala obavy z korupce, které signalizují jejich antikorupční naladění (61 % si nemyslí, že problém korupce novináři zbytečně nafukují, aby měli o čem psát, 62 % soudí, že korupce u nás dospěla do takového stádia, kdy ohrožuje morální základy společnosti, 86 % spojuje korupci s poškozováním ekonomiky a 70 % odmítá rezignovat na řešení problému korupce).
V České republice je korupce veřejných činitelů (ve smyslu veřejně činných osob) považována spíše za běžnou než výjimečnou záležitost. Většina obyvatel není přesvědčena, že žije v nekorupčním institucionálním prostředí. Naopak převažuje názor, že většina anebo alespoň značná část různých kategorií veřejných činitelů je zkorumpovaná. V České republice tedy podle průzkumu v širokém rozsahu platí korupční normy chování. Lidé se k nim na veřejnosti příliš nehlásí, ale na druhé straně mají s korupcí tolik zkušeností, že ji považují za běžný fenomén současného dění.
Z časového hlediska vidí respondenti vývoj rozsahu korupce spíše pesimisticky, a to jak při pohledu zpět do nedávné minulosti, tak i v krátkodobé perspektivě. Před devíti lety považovalo úplatky za životní nezbytnost jen 8 % obyvatelstva ČSSR. V současnosti se jejich podíl v ČR zvýšil na 22 %. V populaci ČR se tedy časem stále více šíří pocit nezbytnosti korupčního chování.
Časové srovnání dat přináší však i jedno paradoxní zjištění: Podíl vlastního deklarovaného korupčního chování obyvatelstva v jednotlivých oblastech po roce 1989 většinou značně poklesl. Lidé tedy na jedné straně tvrdí, že dávají úplatky daleko méně než před 1989, a na druhé straně jsou přesvědčeni, že úplatky se stávají nezbytností. Podle výzkumu lidé připouštějí, že sami poskytují výrazně méně úplatků než dříve, ale zároveň se mezi nimi šíří pocit, že korupce roste. Jak totiž vyplývá z výsledků výzkumu, obyvatelstvo ČR rozlišuje mezi ”každodenní mikrokorupcí” běžného člověka (kterou neodsuzuje) a velkou korupcí soukromých firem a politických stran (kterou dokresluje některými prvky tzv. korupční mytologie)24. Většina populace nepovažuje za korupci poskytování různých ”dárků” u lékaře nebo ve škole, atd. Na druhé straně je jako korupční chování veřejností téměř všeobecně definováno poskytování jakýchkoli, i legálních sponzorských darů politickým stranám nebo nabízení provizí obchodním partnerům.
Existující ”korupční klima” ve společnosti, včetně rozlišení na různě akceptované formy korupčního jednání, je třeba při přípravě opatření proti korupci zohlednit. V tomto směru jde v první řadě o obnovu důvěry občanů ke státním institucím. Teprve pak mohou státní instituce účinně naléhat na přehodnocení některých negativních pseudoetických přístupů ve společnosti.
Politickou zodpovědnost za rozšíření korupce v očích obyvatelstva samozřejmě nese vláda. Osm z deseti obyvatel ČR přitom nedokázala minulá vláda přesvědčit o tom, že má skutečný zájem postihovat korupci. Ti, kteří ve státní správě úplatky berou, nepředstavují v očích veřejnosti výjimky, a převažuje názor, že jsou to oni, kdo si úplatky vyžadují a občany vydírají.
Výsledky výzkumu ukazují, že česká veřejnost registruje souvislost mezi sociálními rozdíly a korupcí. Podle 69 % respondentů bohatí dávají úplatky proto, aby ještě více zbohatli a chudí proto, aby přežili. Společenskou averzi vůči korupci si nejméně uvědomuje právě ta skupina lidí, která je korupčně nejvíce favorizovaná (je nejvíce vystavena tlaku korupčních nabídek a má nejvíce osobních zkušeností s dáváním úplatků).
Většina obyvatel se nechce smířit s přetrváváním korupce a požaduje přijetí odpovídajících opatření. Mezi nejčastěji uváděné způsoby řešení problému korupce patří tyto:
Naopak velmi malou podporu (jen 30 %) získalo mezi respondenty tvrzení, že je třeba státním zaměstnancům zvýšit platy, aby si více vážili svého zaměstnání.
Pro většinu navrhovaných řešení je typické, že je má uskutečňovat především stát. Česká veřejnost, i když není k problému indiferentní, se ve vztahu k jeho řešení jeví jako příliš pasivní. Většina (69 %) se domnívá, že svým chováním nemůže řešení korupce nijak ovlivnit. Ochotu aktivně pomáhat postihovat případy korupce deklarovalo jen 22 % respondentů.GfK k tomu ve své průběžné zprávě o korupci konstatuje: ”...delegování odpovědnosti na stát je typické pro většinu populace ČR. Prvotní impuls, resp. iniciativa k řešení problému korupce, musí vycházet shora od politických elit. Vzhledem k šíři a tradici korupčního klimatu je zřejmé, že tato iniciativa, aby byla úspěšná, musí mít robustní, ale přesně cílený charakter. Samozřejmě je důležité, kdo bude stát v jejím čele. Jestliže se demokratičtí lídři budou i nadále kompromitovat korupčními skandály, vůdcovství v boji proti korupci automaticky připadne extremistům. Není pochyb, že toto selhání demokratických elit by bylo pro demokracii osudné.”
Podle navazujícího výzkumu agentury GfK25 si mnozí lidé myslí, že se uplácí více než za komunismu a osm z deseti lidí je přesvědčeno, že korupce pomáhá. Nejčastějšími příjemci úplatků jsou podle názoru veřejnosti úředníci. Téměř každý pátý občan přiznal, že se již dostal do situace, kdy dal úředníkovi úplatek. Korupce na úřadech je u nás navíc považována za nejrozšířenější. Takřka třetina populace je totiž přesvědčena, že úplatky berou hlavně úředníci. Vlivem působení trhu se naopak vytratily důvody pro uplácení ve sféře maloobchodu či služeb. Pouze dvaadvacet procent občanů se domnívá, že jsou úplatky zcela zbytečné. Před listopadem 1989 bylo přitom o neúčinnosti úplatků přesvědčeno 39 procent lidí. O tom, že "kdo chce vyžít, musí dávat" jsou v ČR přesvědčeni hlavně podnikatelé a zaměstnanci ve vyšších funkcích. Zatímco v roce 1988 se jen osm lidí ze sta domnívalo, že úplatky jsou samozřejmou součástí života, dnes zastává stejný názor 22 procent obyvatel ČR. Přes čtyřicet procent lidí si myslí, že "za socialismu u nás tolik korupce nebylo". Opačný názor má asi 45 procent respondentů. K uvedeným datům dospěli experti z Gfk na základě srovnání svého průzkumu z roku 1998 s výsledky šetření Výzkumného ústavu obchodu z roku 1989.
Podle průzkumu IVVM26 z 1. - 5. 10. 1998 je nejzávažnější problém naší společnosti dnes považována kriminalita, a to kriminalita hospodářská a korupce. Ta je vnímána 82 % obyvatel jako nejzávažnější problém, následována obecnou kriminalitou (72 %), organizovaným zločinem (71%), sociální sférou (61%), zdravotnictvím (60%) a rostoucí nezaměstnaností (58%).
Z dosud uvedeného vyplývá, že skutečný rozsah korupce je diametrálně odlišný od jejího rozsahu zjištěného a prokázaného orgány činnými v trestním řízení. Souvisí to právě s tím, že tato činnost se velmi obtížně prokazuje, ale i s nízkým právním a etickým vědomím české společnosti.
2.3. Korupce v ČR v závěrech MMF a Světové banky
Další způsob získávání informací o korupci prezentovaly v roce 1998 Mezinárodní měnový fond a Světová banka. Index korupce je těmito institucemi měřen podle intenzity času, který stráví manažeři firem se státními úředníky. Čím více času, tím vyšší je dle tvůrců tohoto indexu možnost korupce. Jak vyplývá z přehledu Světového ekonomického fóra o globální konkurenceschopnosti za rok 1997, je ČR na stejné úrovni jako Maďarsko a Polsko. Ze zemí EU vyšla hůře pouze Itálie. ČR se přitom nachází asi v polovině žebříčku 59 sledovaných zemí světa. Závěry MMF a Světové banky jsou v souladu s poznatky z mezinárodního výzkumu prezentovanými na konferenci Evropské unie v roce 1994 na Maltě. Z 54 vybraných zemí byly jako nejčistší uvedeny Nový Zéland, Dánsko, Švédsko, Finsko, Kanada a Norsko. Naproti tomu nejvyšší korupce byla naměřena v Nigérii, Pákistánu, Keni, Bangladéši, Číně. ČR byla uvedena na 25. místě, asi na stejné úrovni s Polskem.
Instituce jako MMF a Světová banka se dále zaměřují při monitoringu korupce na frekvenci úplatků, neplacení daní, byrokracii na soudech a úřadech, vývoj korupce v čase, ztrátu investic díky korupci (tzv. cenu korupce), byrokratické překážky v podnikání, absenci zákonů, apod.
2.4. Měření korupce metodou Transparency International a postavení ČR v žebříčku TI
Index organizace Transparency International27 je odhadem míry korupce, jak ji vidí podnikatelé, analytici a široká veřejnost. Aby mohl být stát uveden na seznamu TI-indexu, je nutné, aby byly k dispozici alespoň čtyři zdroje takovýchto výzkumů. Tímto způsobem bylo možné sestavit tabulku indexů pro 52 země v roce 1997. Česká republika byla zařazena do tabulky TI-indexu v letech 1996 a 1997. V roce 1996 byla na 25. místě s indexem 5,37 (nejlepší je index 10, nejhorší 0). V roce 1997 se její index zhoršil - ČR byla na 27. místě s indexem 5,20. TI upozorňuje na to, že index neznamená, že jeden stát je více zkorumpovaný než druhý, ale jak zmíněné subjekty po celém světě vnímají míru korupce v různých zemích. Stejně tak i v České republice snížení indexu v roce 1997 nevypovídá o jednoznačném nárůstu korupce oproti roku 1996, ale jde o zvýšení jejího vnímání, což může být dáno např. větší publicitou. Výsledky výzkumu TI zhruba odpovídají uvedeným poznatkům Světové banky, MMF a Evropské unie.
Výzkum korupčního klimatu v roce 1998 již zahrnul 89 zemí světa a ČR se v něm umístila na 37. místě. Podle dostupných údajů země, které podle indexu korupce zlepšily své postavení o dva body na desetistupňové škály, zaznamenaly následně nárůst 4 % v míře investic.
Činnosti Transparency International a podobných organizací je třeba věnovat maximální pozornost a s touto a podobnými organizacemi spolupracovat, zúčastňovat se jimi pořádaných akcí a jejich činnost maximálně podporovat.
3. Současné zahraniční trendy v boji proti korupci a doporučení zahraničních institucí České republice, jak postupovat v boji s korupcí
3.1. Aktivity mezinárodních organizací v boji proti korupci
Současná globalizace světa s sebou přináší také globalizaci kriminality, a tedy i korupce. Kromě toho, v nových demokraciích existuje korupce často ve formách, které tradiční demokracie neznají (ale i obráceně). Z toho vyplývá nutnost mezinárodní spolupráce. Ta probíhá zejména na úrovni jednotlivých mezinárodních a nadnárodních organizací. Právní instrumenty přijaté na mezinárodním fóru je třeba sledovat, přistupovat k nim a promítat je do našeho právního řádu. Je to jedna ze zásadních podmínek pro úspěšnou integraci země do nadnárodních struktur.
3.1.1. Aktivity a doporučení OSN
Valné shromáždění OSN se poprvé zabývalo problematikou podvodných praktik vyskytujících se v mezinárodních obchodních transakcích ve své rezoluci č. 3514 z roku 1975. K nejvýznamnějším konferencím, jež se věnovaly tématice korupce, patřila konference pořádaná OSN v Haagu v prosinci 1989, dále 8. kongres OSN o prevenci kriminality a zacházení s pachateli, který se konal v roce 1990 na Kubě a na němž byla přijata zvláštní rezoluce ”Korupce ve státních orgánech”, a 9. kongres v Káhiře v roce 1995, který velkou část své práce věnoval otázkám korupce, a sedm mezinárodních protikorupčních konferencí obvykle organizovaných ve dvouletých intervalech.
OSN doporučila vypracování kodexů chování, vydání pravidel pro provádění auditu, přijetí administrativních opatření a zřízení nezávislých institucí pro prevenci a kontrolu korupce. Za zvlášť významné považuje OSN vypracování návrhu mezinárodních pravidel chování veřejných činitelů.
3.1.2. Aktivity a doporučení OECD
OECD doplnila nová doporučení v roce 1997 a na jejich základě byla přijata Úmluva o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích28. Tato Úmluva se zabývá potřebnými opatřeními, která je nutno na mezinárodní úrovni učinit, aby bylo trestným činem jednání jakékoli osoby, která nabídne, slíbí nebo dá peněžitý nebo jiný prospěch zahraničnímu veřejnému činiteli. Státy se zejména zavazují, aby trestaly podplácení zahraničních činitelů účinnými, přiměřenými a odrazujícími sankcemi, které budou srovnatelné s těmi, které jsou uplatňovány při podplácení vlastních veřejných činitelů, a aby rovněž právnické osoby podléhaly stejně účinným sankcím jako osoby fyzické. Každá smluvní strana má stanovit, že podplácení jejího vlastního veřejného činitele je trestným činem, který podmiňuje použití legislativy týkající se praní peněz (tzn., že také legalizace výnosů z korupce je trestnou činností). Další opatření souvisejí s úpravou veřejných zakázek, účetnictví a postavení auditorů.
Výbor PUMA (Public Management) zabývající se zdokonalováním veřejné správy a řízení zpracoval materiál ”Boj proti korupci ve veřejném sektoru - přehled preventivních antikorupčních opatření v zemích OECD”, a to na základě odpovědí jednotlivých členských zemí na dotazník. Materiál identifikuje nové trendy, iniciativy a opatření a bude sloužit mj. jako podklad pro úpravu a doplnění Příručky etiky ve veřejném sektoru, zpracovávané pro potřeby zemí OECD.
3.1.3. Aktivity a doporučení Rady Evropy (GMC)
V rámci Rady Evropy vyvíjí aktivitu zaměřenou na potírání korupce GMC - Multidisciplinární výbor pro korupci, který ve své zprávě z roku 1994 konstatuje, že opatření k paralyzování korupce ve veřejných službách mohou být rozdělena na několik typů:
GMC dále doporučil vypracování Kodexu etického chování. Na této deklarativní normě v rámci etického normativního systému pracuje nyní tým Rady Evropy29.
O etických kodexech pracovníků veřejné správy musí být zahájena diskuse i v rámci českého veřejného sektoru. Kodexy chování vyplní mezeru mezi často abstraktními právními opatřeními týkajícími se zásad chování na jedné straně a požadavkem vodítka v početných obtížných situacích v každodenním životě zaměstnance na straně druhé. Tyto kodexy cti by mohly být vytvářeny zezdola odborovými nebo zájmovými zaměstnaneckými organizacemi. Byly by účinným nástrojem k vyvolání diskuse o povaze a charakteru eticky nevhodného chování a jen iniciace takové diskuse by sama o sobě byla velice významná. Kodexy chování mohou mít důležitý signální efekt jak pro veřejnost, tak pro všechny, u kterých se dá očekávat přijímání úplatků či pokusy uplácet zaměstnanou osobu. Kodex může dle doporučení GMC být také součástí pracovní smlouvy (v našich podmínkách možná lépe pracovního řádu), a v takovém případě může být pro zaměstnance i právně závazný, nebude -li však meze stanovené platným zákoníkem práce nemístně přesahovat.
K dalším doporučením GMC patří maximální transparentnost v pravidlech pro veřejné zakázky. Jakýkoli dodavatel, který byl rozhodnutím soudu usvědčen z trestného činu, který má vztah k jeho profesionální integritě, by měl být z procesu veřejné soutěže vyloučen. S tím také souvisí požadavek, aby osoby, které uplácely nebo se pokusily uplatit úředníky veřejné správy, se již nadále nemohly účastnit procesů veřejného řízení, provozování určitých povolání, jako například právníka, notáře, účetního auditora atd.
GMC v roce 199430 členským zemím Rady Evropy dále navrhl:
Podle návrhu Trestně právní konvence o korupci z října 1998 mají být v rámci zemí Rady Evropy na národní úrovni přijata mimo jiné tato opatření:
Za trestné má být považováno korupční jednání, kterého se účastní
Každá strana stanoví trestnost jednání, při kterém dochází k legalizaci výnosů z korupce. Každá strana také bezvýjimečně určí trestným:
Každá strana též má podle návrhu stanovit odpovědnost právnické osoby za aktivního úplatkářství, ovlivňování obchodování a praní peněz stanovené touto Konvencí, páchané pro její prospěch jakoukoliv vhodnou osobou, která jedná buď individuálně nebo jako část instituce právnické osoby. Každá strana přijme nezbytná opatření k zajištění toho, aby právnická osoba byla zodpovědná i za nedostatek tomu odpovídajícímu dozoru nebo kontroly v rámci právnické osoby.
Každá strana zajistí specializaci v boji proti korupci. Smluvní strany mají zajistit, aby měli specialisté takovýchto útvarů adekvátní výcvik a finanční zdroje pro své úkoly.
Každá strana zajistí, aby veřejné úřady, stejně tak jako jakýkoliv veřejný činitel spolupracovali prostřednictvím těch úřadů, které jsou zodpovědné za vyšetřovaní a stíhání přestupků, a to:
Každá strana umožní použití speciálních vyšetřovacích metod, které umožní zjednodušit sbírání důkazů spojených s korupcí a zajistí možnost identifikovat, vysledovat, zmrazit a zabrat prostředky a výtěžky z korupčního jednání nebo majetek, jehož cena odpovídá takovémuto výtěžku. Bankovní, finanční nebo obchodní záznamy musejí být k těmto účelům příslušným úřadům k dispozici. Bankovní tajemství nebude překážkou k uvedeným opatřením.
3.1.4. Aktivity a doporučení Evropské unie
Důležitou práci týkající se zejména podvodů a korupce v souvislosti s finančními zájmy Evropského společenství provádí tzv. UCLAF (koordinační oddělení pro boj proti podvodům). UCLAF je Evropské komisi odpovědný za všechny aspekty boje proti trestné činnosti postihující rozpočet Společenství a provádí také vyšetřování této činnosti.
Pokud jde o závěry Evropské unie v rámci boje proti korupci, v květnu 1997 byla v Bruselu podepsána Konvence o boji proti korupci úředníků společenství a národních států. Vychází z právních instrumentů, které Rada EU přijala již v rámci třetího pilíře v souvislosti s bojem proti podvodům a korupci31. Konvence se netýká korupčního jednání jen na úrovni úředníků Společenství a členských států, kdy dochází k poškození finančních zájmů Společenství, ale i těch případů, kdy se škody týkají pouze členských států a rozpočet Společenství zůstane nedotknut. Konvence je prvním právním nástrojem přijatým na mezinárodní úrovni, který označuje uplácení v zahraničí za trestný čin. Úmluva zavazuje členské státy k přijetí nezbytných opatření k označení jak aktivního tak pasivního korupčního jednání za trestný čin na národní úrovni, tak jak je definováno v Úmluvě.
Co se týče trestů, Úmluva stanovuje každému členskému státu přijetí ”nezbytných opatření pro zajištění efektivního, proporcionálního a odrazujícího trestního postihu za zmíněnou činnost, včetně, alespoň ve vážných případech, postihu odnětí svobody”.
Úmluva také obsahuje ustanovení o trestní zodpovědnosti předních představitelů - podnikatelů, určení soudní autority, která má jurisdikci nad trestnými činy, které byly spáchány, extradici a žalobu, aplikaci pravidla ”ne bis in idem” (podle něhož nemůže být jedinec souzen dvakrát za totéž).
3.2. Doporučení expertů projektu OCTOPUS pro Českou republiku
K doporučením expertů projektu OCTOPUS by mělo být přihlédnuto při přípravě jednotlivých opatření.
